توسعه نظام پیمانکاری در بخش IT

توسعه نظام پیمانکاری در بخش IT

بهزاد جلایی

سمیه سلیمی

چکیده

بخش ICT با تحولات سریع فناوری‌ها، آخرین بخشی است که از شکل اجرای امانی طرح‌های توسعه به نظام برون‌سپاری (پیمانکاری) روی آورده است. این رویکرد در برنامه سوم و چهارم توسعه، روند قانونی یافته است، لیکن اهداف برنامه به جهت نبود نظام فنی و مهندسی در بخش محقق نشده است و عدم توجه کافی به ایجاد نظام فنی در بخش از سوی سازمان مدیریت و وزارت ICT ملموس می‌باشد. با عنایت به روند پیش‌بینی شده در برنامه چهارم در قالب چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور، بازار بزرگی به منظور توسعه ICT   در حال شکل‌گیری است که در یک دهه آینده، بالغ بر ۷۵۰ هزار میلیارد ریال می‌باشد و این در حالی است که طی این دهه، سهم دولت در توسعه روند نزولی و سهم بخش خصوصی روند صعودی خواهد داشت. برای تسریع در استفاده از خدمات مشاوران و پیمانکاران در قالب نظام فنی منسجم، پیشنهاد ما تحقق امر از طریق نهادهای NGO می‌باشد. نظام پیمانکاری کشور به عنوان متولی اصلی (نهاد NGO) می‌تواند در قالب طرح پیشنهادی ما با یک زیر نظام پیمانکاری در حوزه ICT   به تحقق نظام فنی و مهندسی بخش سرعت بیش‌تری بدهد که این از طریق کسب مجوزهای لازم از سازمان مدیریت، وزارت ICT   و تعامل با نهادهای دولتی و NGO میسر خواهد بود.

۱-    مقدمه

وزارت پست در سال ۱۲۵۰(ه-ش) تأسیس شد و در سال ۱۲۸۸ امور تلگراف و پست در هم ادغام و وزارت پست و تلگراف شکل گرفت. به دلیل تخلفات فراوان در مؤسسات تلفنی در سال ۱۳۱۰ دولت وقت تصویب کرد که برای سامان بخشیدن به امور، وزارت پست و تلگراف با گرفتن وام از بانک ملی تمام سهام شرکت تلفن را خریداری کند. با عملی شدن این مصوبه نام وزارتخانه نیز به وزارت پست و تلگراف و تلفن تغییر یافت. خرید سهام شرکت تلفن توسط دولت در اصلاح امور مؤثر واقع نشد و در سال ۱۳۱۳ سهام خریداری شده دوباره به فروش رسید تا این‌که در سال ۱۳۳۱ قانون ملی شدن مخابرات به تصویب رسید و این بار شرکت سهامی تلفن با نظارت وزارت پست و تلگراف و تلفن تشکیل شد. در سال ۱۳۵۰ شرکت سهامی کل تلفن ایران به شرکت مخابرات ایران تغییر نام داد. در سال ۱۳۷۴ ادارات کل مخابرات استان‌ها از شرکت مخابرات ایران جدا و شرکت‌های مخابراتی استان‌ها تشکیل شدند (مطابق قانون تأسیس مصوبه ۱۳۷۴) یعنی امور مخابراتی استان‌ها به شرکت‌های استانی واگذار شد و امور مربوط به موبایل و دیتا در شرکت مخابرات ایجاد شد و با تصویب قانون وزارت ICT امور مربوط به پست، تلفن (موبایل و ثابت) و فناوری اطلاعات در یک وزارتخانه بنام وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تجمیع شده است که شرکت‌های مهم در این وزارتخانه عبارتند از: شرکت مادر تخصصی مخابرات، شرکت زیر ساخت، شرکت فناوری اطلاعات، شرکت موبایل، شرکت‌های مخابراتی استان‌ها و…

تا اوایل برنامه سوم توسعه، اجرای پروژه‌ها در بخش مخابرات عموماً به صورت امانی بود، در حالی‌که مطابق ماده ۱۲۴ قانون برنامه سوم، آزادسازی و خصوصی‌سازی در بخش شروع شد. مطابق بند «ب» ماده فوق‌الذکر برون‌سپاری فعالیت‌ها مورد تأکید قرار گرفت و در برنامه چهارم این ماده با جدیت بیش‌تری پیگیری می‌شود و در این راستا، تعامل بخش ICT با پیمانکاران و سازمان مدیریت افزایش یافته است.

در تمام موارد فوق سازمان مدیریت به‌عنوان پای ثابت در تحقق نظام‌بخشی، به انحای گوناگون با مسایل مربوط به پیمانکاران بخش، درگیر بوده است. در اواخر برنامه سوم عمرانی، دفتر فنی سازمان برنامه و بودجه، پرداختن به امور پیمانکاران مانند تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی پیمانکاران و نیز انتخاب آنها را برعهده داشت. یکی از تغییرات قابل توجه در برنامه عمرانی چهارم(۱۳۵۱-۱۳۴۷) تشکیل دفتر امور پیمانکاران و قراردادها بود که وظیفه اصلی آن تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی شرکت‌های مهندسی مشاور و پیمانکار، تهیه فهرست از این شرکت‌ها و مراقبت بر حسن اجرای مناقصه‌ها بود. در سال ۱۳۵۰، تشکیلات سازمان برنامه دچار تحولاتی شد که مهم‌ترین آنها تشکیل معاونت‌ها و سپردن امور به آنها بود و در این زمان بود که معاونت امور فنی و نظارت سازمان برنامه به وجود آمد. وظایف این معاونت در ارتباط با پیمانکاران به شرح زیر بود: اظهار نظر درباره صلاحیت فنی مؤسسات مشاور و پیمانکاران و سازندگان، رسیدگی به مسایل پیمانکاران و سازندگان، تهیه پیش‌نویس قراردادها.

در سال ۱۳۶۱ تشکیلات سازمان برنامه دچار تغییرات عمده‌ای شد. معاونت فنی سازمان برنامه در این سال با ۷ دفتر پیش‌بینی شد. (دفتر فنی، دفتر تحقیقات و معیارها، دفتر امور سازندگان و پیمانکاران، دفتر امور مشاوران و کارشناسان، دفتر ارزیابی فنی، دفتر طراحی و ایجاد سیستم‌ها و دفتر خدمات ماشینی)

اهم وظایف معاونت فنی سازمان در ارتباط با پیمانکاران در سال ۱۳۶۱ به قرار زیر است: بررسی و تهیه شرایط کلی و اصول قراردادها و پیمان‌های تیپ پیمانکاران، تهیه و تدوین فهرست بهای واحد عملیات کارهای پیمانکاری، بررسی و تجدید نظر در قوانین و دستورالعمل‌ها و ضوابط مربوط به تشخیص صلاحیت و ارجاع کار به پیمانکاران و سازندگان و مهندسان مشاور و کارشناسان و رتبه‌بندی و ارزیابی آنها، نظارت کلی و غیرمستقیم بر حسن اجرای مقررات مربوط به تشخیص صلاحیت و نحوه ارجاع به پیمانکاران. در سال ۱۳۷۵ نیز تغییراتی در معاونت فنی به وجود آمد. در این سال نیز دفتر امور مشاوران و پیمانکاران جزو تشکیلات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار گرفت. مطابق قانون نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور (مصوب ۱۳۷۵)، سازمان برنامه و بودجه قدم بزرگی در نظم‌دهی به مشاوران و پیمانکاران برداشت. در این مصوبه، سازمان برنامه موظف شده بود که نظام فنی و اجرایی را به تمام دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی تسری دهد که موفق به این کار نشد. هم‌اکنون تعامل مثبتی بین وزارت  ICTو سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در جریان است تا مفاد نظام فنی و اجرایی کشور در بخش ICT نیز جریان یابد. در این میان، مرکز تحقیقات مخابرات نقش عمده‌ای در تهیه و تدوین آیین‌نامه‌های لازم به عهده گرفته است. مطالب بیان شده بیانگر پیشینه بخش ICT و نیز ارتباط سازمان مدیریت با امور پیمانکاران می‌باشند. در ادامه، ابتدا جایگاه نظام پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی کشور و وضعیت موجود تعامل بخش ICT-پیمانکاران- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مورد بررسی قرار می‌گیرد. سپس بازار پیمانکاری و چالش‌های بخش ICT در استفاده از توان بخش خصوصی در قالب پیمانکاری مورد بحث قرار می‌گیرد. پس از آن نیز نظام‌های مشابه داخلی مورد بررسی قرار گرفته و سپس سناریوی پیشنهادی در خصوص توسعه نظام پیمانکاری مطرح می‌گردد. در نهایت نیز یک جمع‌بندی از مطالب ارایه خواهد شد.

۲-   جایگاه نظام پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی کشور و بخش ICT

برای بررسی جایگاه نظام پیمانکاری بایستی ابتدا چهارچوب و گستره نظام فنی و اجرایی کشور و بخش ICT را خاطرنشان کنیم.

۲-۱- گستره اجرایی نظام فنی و اجرایی کشور و بخش ICT و چارچوب آن

از حیث جغرافیایی این نظام تمام کشور را شامل می‌شود و در تهیه و تدوین آن می‌بایست شرایط جغرافیایی کل کشور ملحوظ شده باشد. از طرف دیگر امکان به‌کارگیری نظام در خارج از کشور و در عرصه بین‌المللی نیز می‌باید مقدور باشد. از حیث فنی و اجرایی نیز، نظام فنی و مهندسی بخش به تمام لایه‌های فنی و اجرایی تهیه و اجرای طرح‌های مخابراتی اشراف داشته، مقررات و استانداردهای مربوطه را تهیه یا توصیه می‌کند. در ادامه چارچوب نظام فنی و اجرایی را به همراه ارکان آن بررسی می‌کنیم.

۲-۱-۱- چارچوب نظام فنی و اجرایی

۱-    کلیات

*تعریف نظام

*گستره نظام

*اصول و کلیات حاکم بر نظام

۲-مطالعات پایه

*مطالعات بنیادی: تعریف، اصول و مبانی حاکم بر آن

*مطالعات جامع: تعریف، اصول و مبانی حاکم بر آن

۳-تهیه طرح

*مطالعه امکان‌پذیری، (امکان‌سنجی اولیه یا مقدماتی)، تعریف، اصول و مبانی حاکم بر آن

*امکان‌سنجی نهایی-تعریف، اصول و مبانی

*طراحی مفهومی-تعریف، اصول و مبانی

*طراحی و مهندسی پایه-تعریف، اصول و مبانی

*طراحی مقدماتی و پیشنهاد گزینه‌ها- تعریف، اصول و مبانی

۴-اجرا(فعالیت‌های اجرایی)

*مدیریت اجرای طرح

*طراحی و مهندسی پایه

*طراحی و مهندسی تفصیلی

-مهندسی تفصیلی

-تهیه مشخصات فنی اجرایی

*تدارک کالا و تجهیزات

*عملیات اجرایی و نصب

*نظارت و ارزشیابی

*راه‌اندازی و تحویل:

-آزمون‌ها و تست‌ها

-بهره‌برداری آزمایش

-آموزش‌های تخصصی

-تحویل قطعی

۵-عوامل اجرا و محدوده تعهدات، مسؤولیت‌ها و وظایف هر یک:

*کارفرما

*مدیریت تهیه طرح

*مدیریت اجرا(مجری)

*مشاور

*پیمانکار:

-پیمانکار اجرایی(C):

-پیمانکار مهندسی و اجرا (E.C)

-پیمانکار مهندسی، تدارک و اجرا(E.P.C)

-پیمانکار عمومی(G.C)

-مدیریت پیمان(M.C)

۶-روش‌های انجام کار و تعاریف، اصول و مبانی حاکم بر روش‌ها

*خود اجرا(امانی)

*اجرا بدون تدمین مالی:

-روش دو عاملی

-روش ۳ عاملی

-روش ۴ عاملی

*اجرا با تأمین مالی(طرح ساخت، تأمین مالی و بهره‌برداری):

-ساخت، بهره‌برداری انتقال(B.O.T)

-ساخت، تملک، بهره‌برداری(B.O.O)

-ساخت، تملک، بهره‌برداری، انتقال(B.O.O.T)

-ساخت، انتقال، بهره‌برداری(B.T.O)