نظارت قضايي بر مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي

 

فصلنامه بررسی‌های حقوق عمومی/ سال دوم، شماره۱- بهار ۱۳۹۲

 

نظارت قضايي بر مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي

 

ولي رستمي

۱ـ دانشيار دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران، تهران، ايران

سیدمجتبی حسینی‌پور اردکانی

۲ـ كارشناس ارشد حقوق عمومي دانشگاه تهران، تهران، ايران ) نويسندة مسؤول مقاله(

****

 

چكيده

نظارت قضایی و حاکمیت قانون نسبت به سازمان‌ها و مقامات عمومی ‌از جمله شاخصه‌های نظام‌های مردم‌سالار و تضمین‌کننده حقوق فردی و اجتماعی افراد جامعه به‌شمار می‌آیند. مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی نیز به‌عنوان یکی از مصادر امور عمومی‌که با برخورداری از اقتدارات ناشی از قدرت عمومی ‌دارای جایگاهی معتنابه در صحنه‌های مختلف امور اجتماعی و اداره امور عمومی‌جامعه گردیده‌اند از این امر مستثنی نمی‌باشند. نظارت قضایی بر این‌گونه مؤسسات می‌تواند ابزار مؤثری در پاسخگویی و مسؤولیت‌پذیری مؤسسات مزبور و تضمین حقوق افراد در برخورد با این مؤسسات ب‌ شمار آید. برای تحقق چنین هدفی وجود حاکمیت قانون و معیارهای بنیادین آن درخصوص نظام حقوقی این مؤسسات از ضروریات می‌باشد. لیکن با بررسی مؤلفه‌های حاکمیت قانون نسبت به این مؤسسات مشاهده می‌شود که در این خصوص مؤسسات مزبور از ضعف اساسی برخوردار می‌باشند.

مقاله حاضر سعی دارد با بررسی مفهوم حاکمیت قانون و عناصر بنیادین آن به‌عنوان اساس نظارت قضایی و اعمال این معیارها درخصوص نظام حقوقی مؤسسات و نهادهای عمومی ‌و غیردولتی، به بررسی نظارت قضایی بر این مؤسسات بپردازد.

کلید واژه‌ها: نظارت قضایی، حاکمیت قانون، مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی،‌ تحدید قدرت، دیوان‌عدالت اداری.

 

مقدمه

امروزه مؤسسات عمومی ‌به صورت عام و مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی به‌گونه‌ای خاص در راستای انجام مسؤولیت‌ها و نیل به اهداف خود وظایف و مسؤولیت‌های گسترده و متنوعی را عهده‌دار می‌باشند. این مؤسسات به همین منظور واحدهای متعددی را برای ارائه خدمات مورد نظر تأسیس نموده و برای انجام این وظایف افراد زیادی را با نظام خاص خود به خدمت منصوب نموده‌اند. از طرف دیگر گسترش مؤسسات مزبور و دخالت‌های وسیع آنها در امور اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و… مردم، موارد برخورد بین مردم و مؤسسات مزبور را امری اجتناب‌ناپذیر ساخته است و چه بسا افرادی از تصمیمات و اقدامات واحدهای مزبور متضرر شوند. این مؤسسات همچنین دارای برخی صلاحیت‌های آیین‌نامه‌ای درخصوص وظایف و اختیارات خود در چارچوب اصل تخصصی خویش می‌باشند. بدین صورت که مکلف و یا مجاز به وضع مقررات و نظاماتی در زمینه تعیین روش‌های اجرای قانون و یا اساسنامه و تعیین خط‌مشی و حتی قواعدی مبنی بر ایجاد رابطه حق و تکلیف‌مدار میان خود و مردم می‌باشند. علاوه بر این موارد، برخی از این نهادها دارای مراجع نظارتی و انضباطی خاصی می‌باشند که دارای صلاحیت‌های صدور حکم و حل‌وفصل برخی اختلافات می‌باشند. فلذا با توجه به این اقتدارات وسیع، امکانات، منابع مالی و انسانی فوق‌العاده‌ای که در اختیار این مؤسسات قرار گرفته است زمینه انحراف و سوءاستفاده این مؤسسات از اقتدارات عمومی ‌همواره وجود دارد. مقید کردن قلمرو اختیارات و صلاحیت‌های این مؤسسات و مقامات آنها به قوعد از پیش تعیین‌شده نخستین گامی ‌است که می‌تواند از این امر جلوگیری کند. در همین جهت قانون محاسبات عمومی‌ مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ مجلس شورای‌اسلامی ‌برای نخستین‌بار علی‌رغم پیشینه آنها در نظام اداره امور عمومی‌ کشور، درصدد ارائه تعریفی از این مؤسسات برآمد. ماده(۵) قانون مذکور در تعریف این مؤسسات مقرر داشت: «مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخص هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی‌ دارد تشکیل شده یا می‌شود.» به موجب تبصره این ماده، فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای‌اسلامی‌ خواهد رسید. اما این تعریف که تا تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۸/۱۱/۱۳۸۶ مجلس شورای‌اسلامی‌ تنها تعریف ارائه شده از این مؤسسات در قوانین ما بود، با تعریف این مؤسسات در قانون جدید، دچار کمی ‌تغییر شد. طبق تعریف ماده(۳) قانون مزبور از مؤسسه یا نهاد عمومی ‌غیردولتی، «مؤسسه یا نهاد عمومی ‌غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای‌اسلامی‌ ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد(۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین می‌گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی ‌دارد». علاوه بر تعاریفی که قوانین مذکور در جهت تعیین محدوده و چارچوب این مؤسسات نموده‌اند، قوانین و مقررات متعددی در جهت ترسیم محدوده و صلاحیت مؤسسات مزبور مقرر گردیده‌اند، اما آیا صرف ترسیم قلمرو و اختیارات این مؤسسات برای مقید ساختن اعمال آنها و حفظ شهروندان در ارتباط با مؤسسات مزبور کفایت می‌کند؟ در پاسخ باید گفت هرچند ترسیم حدود اختیارات این مؤسسات در چارچوب حاکمیت قانون می‌تواند گامی ‌بنیادین در راستای محدود ساختن این مؤسسات به‌شمار آید، اما دستیابی به چنین هدفی بدون وجود سازوکارهای دقیق و کارآمد نظارت قضایی ناممکن است. نظارت قضایی به‌طور کلی به راه‌ها و سازوکارهایی گفته می‌شود که مراجع صلاحیت‌دار قضایی کشور در مقام نظارت بر اعمال و اقدامات مسؤولان و مقامات دولتی و اجرایی اعمال می‌نمایند (زارعی، ۱۳۷۶: ۳۶) و به تطبیق عملیات هر سازمان اداری با مقرارت و قوانین می‌پردازند (فلاح‌زاده، ۱۳۸۶: ۲۱)

بنابراین نظارت قضایی بر اعمال دولت (در معنای عام) و حاکمیت قانون دو مفهوم در هم تنیده‌اند که تحقق یکی بدون دیگری امکان‌پذیر نمی‌باشد (گرجی، ۱۳۸۷: ۱۵۱) بر همین اساس در این نوشتار ابتدا به بحث و بررسی مختصری درخصوص حاکمیت قانون و بررسی آن درخصوص مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی پرداخته و سپس چگونگی اعمال نظارت قضایی بر این مؤسسات را مورد بررسی قرار خواهیم داد.

۱- حاکمیت قانون

امروزه نهادمند شدن روابط در جامعه و تحقق حاکمیت قانون به عنوان یکی از شاخصه‌های جوامع مردم‌سالار و توسعه‌یافته و عامل تضمین آزادی‌های اساسی و حقوق فردی به‌شمار می‌رود. بر همین اساس تضمین‌های قانون اساسی واقعی برای تحقق این اصل و حمایت از حقوق بنیادین مردم از لوازم ضروری به شمار می‌آید.

مطابق یک تعریف جامع، حاکمیت قانون عبارت است از حکومت قواعد حقوقی منصفانه، عادلانه، غیرشخصی، کلی و نوعی از پیش تعریف و منتشر شده به جای حکومت اراده و تمایلات شخصی افراد. بر این اساس اصول و معیارهای کلی، نوعی و بدون ابهام، صلاحیت و حدود اختیارات کارگزاران عمومی‌ را از پیش و به صورت ایجابی و نسبتاً پایدار تعیین می‌کنند و بدین ترتیب کارگزاران عمومی‌مکلف هستند کلیه اقدامات و تصمیمات خود را مستند و مدلل سازند. به علاوه مقامات عمومی‌می‌بایست صلاحیت‌ها و اختیارات خود را با رعایت انصاف رویه‌ای و در جهت اهداف مقنن اعمال کنند (هداوند، ۱۳۸۷: ۱۰ و Morita,Zaelke;2007:16)

از این دیدگاه نظام حاکم بر اداره جامعه می‌بایست در پرتو حاکمیت قوانینی منصفانه، نوعی و از پیش تعیین‌شده باشد و به منظور حفظ بنیادین انسان‌ها و آزادی‌های عمومی ‌و همچنین مشروعیت بخشیدن به اعمال مسؤولان کشور اصل حاکمیت قانون به رسمیت شناخته شده و لوازم تحقق آن به صورت اصولی غیرقابل تخلف پیش‌بینی گردد (زارعی، ۱۳۷۶: ۳۰).

با نگاهی به مفهوم ارائه شده از حاکمیت قانون می‌تواند دو دسته شاخص را برای حاکمیت قانون به‌عنوان اساس نظارت قضایی برشمرد. دسته اول موازین محوری و ذاتی حاکمیت قانون می‌باشند که بدون آنها صحبت از قانون به‌عنوان بنیاد حاکمیت قانون بی فایده خواهد بود. به صورت مختصر این شاخصه‌ها عبارتنداز: عام بودن قانون، علنی بودن قوانین، عطف به ماسبق نشدن قوانین، وضوح و قطعیت قوانین، قابلیت اعمال و کارآمدی قوانین، ثبات و استمرار قوانین و… (Timothy,19999:4 , Wade, 2004:22)

اما دسته دوم اصولی هستند که برای اعمال معیارهای دسته نخست ضروری می‌باشند. نظیر تحت قانون بودن حکومت، نظارت‌پذیری مقامات و سازمان‌های عمومی، رده‌بندی هنجارهای حقوقی و تضمین آن، تحدید قدرت و اعمال حقوق رویه‌ای.

این شاخص‌ها به عنوان معیارهایی عینی برای ارزیابی و اندازه‌گیری تحقق و تعیین حاکمیت قانون در نظام حاکم بر جامعه و همچنین میزان انحراف از این اصل مورد شناسایی قرار می‌گیرند و فقدان و مخدوش بودن هریک از این ضابطه‌ها مانع از تحقق اصل حاکمیت قانون و بالتبع نظارت قضایی بر قدرت عمومی‌خواهد بود. در حالی پس از بررسی مختصر حاکمیت قانون به بررسی نحوه نظارت قضایی بر مؤسسات ونهادهای عمومی‌غیردولتی به عنوان یک نهاد عمومی ‌می‌پردازیم.

۲- بررسی حاکمیت قانون نسبت مؤسسات و نهادهای عموی غیردولتی

همان‌گونه که حاکمیت قانون، هریک از قوای کشور اعم از قانون‌گذاری، اجرایی و قضایی را ملزم به پیروی از موازین غیرشخصی، عمومی، منصفانه، صریح و باثبات می‌نماید، همان‌طور هم این موازین را بر سطوح میانی و خرد نظام سیاسی و اجرایی کشور اعمال می‌کند. بدین لحاظ مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی نیز از این اصل مستثنی نمی‌باشند. به همین دلیل شناسایی و درک صحیح و چگونگی اعمال اصلی حاکمیت قانون نسبت به مؤسسات مزبور به عنوان عامل اساسی تنظیم و تحدید این مؤسسات و مبنای نظارت قضایی بر آنها محسوب می‌گردد. بنابراین در این قسمت ابتدا به بررسی حاکمیت قانون نسبت به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می‌پردازیم و سپس در ادامه چگونگی نظارت قضایی بر این مؤسسات را مورد بحث قرار خواهیم داد.

اگر نگاهی جامع نسبت به نظام حقوقی این مؤسسات داشته باشیم، مشاهده می‌شود که برخی از مؤلفه‌های بنیادین حاکمیت قانون نسبت به این مؤسسات از یک ضعف اساسی برخوردارند، که در اینجا به اساسی‌ترین آنها اشاره خواهیم داشت.

۱- همان‌گونه که اشاره کردیم «عام بودن قانون» به نحوی که کلیه افراد و گروه‌ها و تمام وضعیت‌ها را تنظیم کند یکی از بنیادهای اساسی حاکمیت قانون به شمار می‌آید (Wade,2004:22) حال آیا این امر نسبت به نظام حقوق مؤسسات عمومی‌غیردولتی نیز صادق می‌باشد؟ تصویب قانون محاسبات عمومی‌و تعریف مندرج در ماده(۵) این قانون درخصوص مؤسسات و نهادهای عمومی‌ غیردولتی را می‌توان نخستین گام اساسی قانون‌گذار، جهت تحت شمول قوانین عام قرار دادن این مؤسسات تلقی نمود. به موجب تبصره این ماده فهرست این مؤسسات باید به تصویب مجلس شورای‌اسلامی‌ برسد. مجلس نیز در اجرای تبصره مذکور قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی را به صورت ماده واحده‌ای به تصویب رساند. اما آنچه که در این خصوص تا اندازه‌ای می‌تواند قابل تأمل باشد، تبصره۲ این ماده واحده می‌باشد. به موجب این تبصره اجرای قانون در مورد مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی که تحت نظر مقام ولایت‌فقیه هستند با اذن معظم‌له خواهد بود.

۲- از جمله موازین دیگری که در نظم مبتنی بر حاکمیت قانون از اهمیت به‌سزایی برخوردار می‌باشد «وضوح قوانین» است. چرا که ابهام وعدم تعیین قانون نهایتاً منجر به سوءاستفاده مقامات عمومی ‌از اختیارات و صلاحیت‌های خود می‌گردد (Timothy, 1999.1) اما با نگاهی به نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات ونهادهای عمومی‌غیردولتی درابعاد گوناگون آن مشخص می‌گردد که نظام حقوقی مزبور از جنبه‌های گوناگونی نظیر صلاحیت، نظام مالی، تشکیل و انحلال و … از ابهامات فراوان برخوردار است، که این امر حاکمیت قانون نسبت به این مؤسسات را با چالشی اساسی روبه‌رو می‌سازد. توضیح آنکه در بحث صلاحیت‌های مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی آنچه قابل تأمل است عدم تعیین چارچوب و مصادیق دقیق این صلاحیت‌ها و ذکر عناوین کلی، بدون تعیین راهکارها در قوانین و مقرارت مربوط به این مؤسسات می‌باشد. در حالی که ذکر عناوین و موضوعات کلی، به‌خصوص در مورد نهادهای غیرمتمرکزی که اصل اساسی درخصوص تعیین محدوه صلاحیت آنها اصل تخصص می‌باشد می‌توانند دامنه اعمال قدرت و صلاحیت آنها را برخلاف نظر قانون‌گذار توسعه دهد.در زمینه نظام مالی و همچنین تشکیل و انحلال این مؤسسات نیز عدم وضوح در رابطه با احکام قانونی و مقام صالح جهت این امر، زمینه تعیین و تنظیم نظام حقوقی این مؤسسات را با مشکل مواجه می‌کند چرا که این مقام موجد است که در این زمینه به اتخاذ تصمیم می‌پردازد و صلاحیت‌ها و چارچوب این امور را تعیین می‌کند.[۱]

۳- از جمله معیارهای دیگری که برای حاکمیت قانون برشمردیم «تحدید قدرت» بود. براساس این معیار نهادهای اعمال قدرت عمومی ‌می‌بایست تنها به اعمال صلاحیت‌های معین و از پیش تعیین شده بپردازد و اختصاص صلاحیت‌های کلی و بدون چارچوب دقیق به نهادهای حاکمیت با اصل حاکمیت قانون در تعارض می‌باشد (هداوند، ۱۳۸۷: ۱۴). حال آیا این امر می‌تواند با صلاحیت‌های کلی و بدون چارچوب دقیق این مؤسسات در برخی موارد و بعضاً صلاحیت‌های کلی مقامات قوه مرکزی در اعمال قیمومیت نسبت به این مؤسسات سازگار باشد؟

۴- وجود «حقوق رویه‌ای» نیز از جمله معیارهای دیگر حاکمیت قانون به شماره می‌رفت. در حالی که همان‌گونه که در مباحث آتی به آن خواهیم پرداخت عدم صلاحیت جامع و کامل دیوان‌عدالت اداری به عنوان مرجع تخصصی رسیدگی به دعاوی اداری نسبت به تمامی ‌شکایات از این مؤسسات و همچنین اطاله دادرسی در این مرجع و عدم دسترسی کافی به آن به دلیل محدودیت شعب آن منجر به تضعیف حاکمیت قانون نسبت به این مؤسسات گردیده است.

با توجه به مراتب مذکور مشاهده گردید که نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی در برخی از جنبه‌ها در تطابق کامل با موازین حاکمیت قانون قرار ندارد. اما تردیدی هم وجود ندارد که هیچ جامعه ای به‌طور کامل به حاکمیت قانون نائل نمی‌گردد (Timothy:1999:1) حال علی‌رغم این نقصان حاکمیت قانون با توجه به تعریف ارائه شده از نظارت قضایی و توضیحی که پیرامون ارتباط حاکمیت قانون و نظارت قضایی به عنوان لازم و ملزم یکدیگر بیان شد می‌توان درخصوص نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی قائل به وجود نظارت قضایی بر این مؤسسات شد؟ در پاسخ باید گفت هرچند نمی‌توان انتظار داشت نظارت قضایی نسبت به این مؤسسات به تمام اهداف مورد نظر خود به نحو احسن و اکمل نائل گردد، اما به هر حال وجود سازوکارهای نظارت قضایی قابل‌ملاحظه نسبت به این مؤسسات قابل چشم‌پوشی نیست و می‌توان از ابزارهای پیش‌بینی شده جهت نظارت قضایی بر این مؤسسات بهره جست. بنابراین در ادامه این مبحث به بررسی سازوکارهای نظارت قضایی نسبت به این مؤسسات می‌پردازیم.

۳- نحوه نظارت قضایی نسبت به مؤسسات ونهادهای عمومی ‌غیردولتی

به طور کلی سازوکار نظارت قضایی بر سازمان‌ها و مقامات عمومی‌در کشور ما تابع اصل دوگانگی قضایی است. بدین صورت که دستگاه‌ها و مقامات اداری یا تابع رسیدگی دادگاه‌های عمومی‌هستند و یا مسائل آن بوسیله مراجعه اختصاصی اداری که تحت نظارت عالیه دیوان‌عدالت اداری قرار دارند مورد رسیدگی قرار می‌گیرند. قاعده کلی در باب دوگنگی قضایی این است که اختلافات ناشی از فعالیت‌های ادری و عمومی‌دولت که مربوط به خدمات عمومی‌هستند و میزانی از نفع و مصلحت عمومی‌را دربرمی‌گیرند در صلاحیت مراجع اداری و اختلافات ناشی از آن دسته از فعالیت‌های دولتی که همانند اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی انجام می‌گیرند و برای انجام آنها از قدرت و امتیازات عمومی‌استفاده نمی‌شود در صلاحیت دادگاه‌های عمومی‌است. قانون اساسی ما نیز، دیوان‌عدالت اداری را به منظور رسیدگی به اختلافات ناشی از فعالیت‌های مربوط به خدمات عمومی‌تأسیس نموده است. این تأسیس در کنار وظیفه دادگاه‌های عادی به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات نشان می‌دهد که قانون اساسی اصل دوگانگی قضایی را به رسمیت شناخته است (فلاح‌زاده، ۱۳۸۶: ۳۲ و ۳۳) البته لازم به ذکر است که دادگاه‌های عمومی‌نیز در قالب عدم اجرای مصوبات دولتی خلاف قوانین و مقررات اسلامی ‌و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دارای صلاحیت‌هایی در زمینه رسیدگی به امور عمومی‌ می‌باشند. آنچه که در اینجا مدنظر ما می‌باشد نظارت نسبت به فعالیت‌های اداری و عمومی ‌سازمان‌های عمومی‌که مربوط به خدمات عمومی ‌و اداری بوده، می‌باشد.

البته لازم به ذکر است که نوع دیگری از نظارت نیز براساس حق نظارت قوه‌قضاییه نسبت به حسن جریان امور اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری (موضوع اصلی یکصدوهفتادوچهارم قانون اساسی) نسبت به مؤسسات عمومی ‌وجود دارد که از طریق سازمان بازرسی کل کشور اعمال می‌شود. اما این نظارت را بیشتر می‌توان یک نوع نظارت از طریق دستگاه قضایی دانست تا نظارت قضایی به معنای اخص، به این صورت که سازمان بازرسی کل کشور خود مستقیماً به اعمال نظارت قضایی نمی‌پردازد (علی‌رغم برخی از صلاحیت‌های قضایی که قانون نسبت به بازرسان دارای پایه قضایی قائل گردیده است، اما نقش به‌سزایی در اعمال نظارت قضایی نسبت به سازمان‌ها و مقامات اداری و از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی ایفا می‌کند. بدین طریق که اصولاً گزارش تخلفات و احیاناً نقض قوانین و مقررات از سوی مؤسسات عمومی ‌و مقامات آنها از طریق بازرسان این سازمان به مراجع صالح جهت بررسی ارجاع می‌شود و مراجع مربوط نیز مکلف به رسیدگی نسبت به این موارد می‌باشند.

بنابراین ما در این مبحث ابتدا به بررسی نظارت دیوان عدالت اداری نسبت به مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی خواهیم پرداخت و در ادامه صلاحیت دادگاه‌های عمومی‌و یا به عبارتی قضات دادگاه‌ها را در نظام نظارت قضایی بر این مؤسسات مورد بحث قرار خواهیم داد.

 

 

۳-۱- نظارت دیوان‌عدالت اداری بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی

مبنای تأسیس دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان یک دادگاه عالی اداری را می‌توان در سال یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی مشاهده نمود. به موجب این اصل «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان‌عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه‌قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.» مضاف بر آن قسمت اخیر اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی، رسیدگی به درخواست ابطال مقررات دولتی مخالف شرع، قانون و یا خارج از حدود اختیارات قوه‌مجریه را در صلاحیت دیوان مذکور قرار داده است.

در این قسمت ما ابتدا صلاحیت دیوان‌عدالت اداری و دامنه این صلاحیت‌ها را مورد بررسی قرار خواهیم داد و در ادامه به صلاحیت دیوان نسبت به مؤسسات عمومی ‌غیردولتی خواهیم پرداخت.

۳-۱-۱-صلاحیت‌های دیوان‌عدالت اداری

صلاحیت‌های دیوان در قالب مواد(۱۳) و (۱۹) قانون دیوان‌عدالت اداری مصوب ۲۵/۹/۱۳۸۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح گردیده‌اند.

ماده(۱۳) قانون دیوان‌عدالت اداری، در مقام بیان صلاحیت‌های شعب دیوان، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها و مأموران آنها در امور راجع به وظایف آنها، رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری، منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها و رسیدگی به کلیه شکایات استخدامی ‌را در صلاحیت شعب دیوان دانسته است.

ماده(۱۹) قانون مزبور نیز رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقرارت مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقرارت یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، صدور رأی وحدت‌رویه در مورد آرای متناقض صادره از شعب دیوان و در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد، را در صلاحیت هیأت عمومی ‌دیوان قرار داده است.

مشاهده می‌شود که قانون‌گذار صلاحیت‌های نسبتاً گسترده‌ای را درخصوص نظارت دیوان‌عدالت اداری نسبت به واحدهای دولتی قائل گردیده است. به‌گونه‌ای که تمام اعمال و اقدامات این واحدها را مشمول صلاحیت نظارتی دیوان دانسته است.اما آنچه که جای بحث و بررسی دارد دامنه این صلاحیت‌ها می‌باشد. به عبارتی دیوان قادر به اعمال این صلاحیت‌ها نسبت به چه سازمان‌ها و مقاماتی می‌باشد؟

ماده۱۳ قانون دیوان با ذکر مصادیقی از واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها، تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها و همچنین ماده۱۹ با عنوان آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها سعی در بیان دامنه صلاحیت دیوان نموده‌اند. اما پرسشی که در اینجا مطرح می‌گردد چیستی مفهوم واحدهای دولتی می‌باشد. آیا منظور از واحدهای دولتی صرف مصادیق و موارد بیان شده می‌باشد؟ در این صورت چه معیاری در تعیین این موارد لحاظ شده است؟ برای مثال رسیدگی به تظلمات اشخاص حقیقی و حقوقی از تصمیمات و اقدامات شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی و یا نسبت به نظامات و آیین‌نامه‌های شهرداری‌ها به‌عنوان بخشی از مؤسسات عمومی ‌غیردولتی پذیرفته شده است. اما روشن نیست که چرا امکان شکایت از سایر این مؤسسات و یا نظامات آنها پیش‌بینی نگردیده است. آیا ماهیت این نهادها متفاوت می‌باشد؟ بنابراین شناخت و تبیین مفهوم دولت ضروری‌ترین گام در جهت تعیین محدوده صلاحیت‌های دیوان‌عدالت قلمداد می‌گردد.

همان‌گونه که می‌دانیم واژه «دولت» در ادبیات حقوقی ما به معانی مختلفی به کار می‌رود، که یکی از آنها «قوه‌مجریه» می‌باشد و در خیلی از موارد نیز منظور از کلمه دولت «حکومت» به معنای تمام ساختار آن اعم از قوای سه‌گانه و حتی نهادهای عمومی ‌خارج از قوای سه‌گانه است. بنابراین در این معنی، مقصود از نهاد یا واحد دولتی، نهاد حکومتی یا عمومی ‌(غیرخصوصی) می‌باشد (اسدیان، ۱۳۸۶: ۱۰۳). این دو برداشت متفاوت از اصطلاح دولت باعث پیدایش دو نظر متفاوت درخصوص صلاحیت دیوان گردیده است.

اول) نظریه حصر محدوده صلاحیت دیوان‌عدالت اداری به قوه‌مجریه: مطابق این نظر، دیوان‌عدالت اداری تنها می‌تواند نسبت به اعمالی که از سوی قوه‌مجریه انجام می‌شود و همچنین مقررات و نظاماتی که توسط قوه مزبور تصویب می‌شود، اعمال نظارت کند و دیوان منحصراً مرجع رسیدگی به شکایت‌های مردم از تصمیمات و اقدامات و مقررات مصوب قوه‌مجریه است و نسبت به اعمال سایر قوا و نهادهای دیگر حق اعمال صلاحیت و نظارت ندارد. به دلیل اینکه اولاً مقصود از دولت و واحدهای دولتی و مأموران دولت در حقوق اداری «قوه‌مجریه» است و مقایسه اصطلاحاتی که مقنن در اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی و همچنین در ماده(۱۹) قانون دیوان‌عدالت اداری به کار برده بیانگر دولت به معنای «قوه‌مجریه» است (محمودی،۱۳۸۰: ۴۶) ثانیاً مشاهده اقسام واحدهای دولتی مذکور در قسمت الف از بند یک ماده(۱۳) قانون دیوان‌عدالت اداری و ماهیت حقوقی و نحوه تأسیس و اداره هریک از آنها حکایت از انطباق انحصاری آنها به نهادها و تشکیلات اداری و اجرایی کشور یعنی قوه‌مجریه دارد (واسعی، ۱۳۷۷: ۲۸۸). همچنین می‌توان به اظهارات موجود در مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نیز اشاره کرد که «واحدهای دولتی و ادارات» را مصداق واحدهایی که مورد شکایت و اعتراض مردم قرار می‌گیرند می‌داند (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، ج سوم: ۱۶۵۳).

دوم) نظریه گسترش صلاحیت دیوان‌عدالت اداری نسبت به تمام سازمان‌های اداری و عمومی: براساس این نظریه کلیه قوای حاکم، ‌نهادها، تشکیلات، سازمان‌ها، شرکت‌ها و انواع مختلف مؤسسات عمومی ‌اعم از انتفاعی و غیرانتفاعی وابسته به آنها و حتی مؤسسات عام‌المنفعه که به موجب اذن صریح یا ضمنی قانون‌گذار ایجاد و مستقیماً به وسیله مراجع و مقامات قانونی یا تحت نظارت قوای مرکزی اداره می‌شوند و بودجه آنها جزء بودجه کل کشور و از طریق خزانه کل کشور یا وجوه عمومی تأمین و اموال آنها اموال عمومی ‌محسوب می‌گردد، اجزاء و پیکره حکومت یا دولت به معنای وسیع کلمه را تشکیل می‌دهند و براین اساس قوای سه گانه مقننه، مجریه و قضاییه و تمام سازمان‌ها و مؤسسات تابعه و وابسته به آنها و همه واحدهای مذکور که تشکیل، اداره یا انحلال آنها از قلمروی اراده و ابتکار شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی خارج است در محدوده قلمرو دولت می‌باشد(صدرالحفاظی، ۱۳۷۲: ۱۳۶) طرفداران این نظریه در اثبات نظر خویش به بیان دلایلی همچون فلسفه ایجاد دیوان در رسیدگی به دادخواهی مردم از تصمیمات و اقدامات کلیه تشکیلات دولتی در معنای وسیع کلمه و احقاق حقوق تضییع شده آنها، موافق موازین قانونی و جلوگیری از تجاوز به حریم قانون (صدرالحفاظی، ۱۳۷۲: ۱۴۰) و شمول نظام اداری نسبت به امور اداری کلیه نهادهای حکومتی (انصاری، ۱۳۷۷:۴۵) و… اشاره می‌کنند. براساس این نظریه که بر پایه ماهیت حقوقی تصمیمات و اقدامات و مقررات مورد شکایت و اعتراض می‌باشد، واحد دولتی، واحدی است که جز در امور خاص تقننی و قضایی ظاهر می‌شود (صدرالحفاظی، ۱۳۷۲: ۱۴۰) و نظامات دولتی هر نوع مصوبه و دستورالعمل و مقرره‌ای است که مادون قانون تلقی می‌گردد.

اما درخصوص اینکه کدام یک از نظریات ذکر شده صحیح می‌باشد و کدام مجری است، شاید بتوان پاسخ قاطع و واحدی ارائه داد. همین امر موجب شد که شورای‌نگهبان در مقام تفسیر اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی در پاسخ به استفسار رئیس قوه‌قضاییه درخصوص مفهوم واژه «دولتی» اعلام دارد که مقصود از تعبیر «دولتی» در قسمت اخیر اصل یکصدوهفتادم، «قوه‌مجریه» می‌باشد.[۲] هرچند این تفسیر مربوط به اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی می‌باشد اما به نظر می‌رسد که شورای محترم نگهبان درخصوص اصل یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی نیز به همین نظر اعتقاد داشته باشد. چرا که شورای مزبور در هنگام بررسی لایحه جدید قانون دیوان‌عدالت اداری، ماده۱۳ مصوبه مجلس را به دلیل اینکه شامل اقدامات و تصمیمات واحدهای عمومی ‌غیردولتی نیز می‌شود مغایر اصل یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی دانست.[۳] بنابراین مطابق تفسیر و نظر شورای‌نگهبان صلاحیت دیوان منحصر به رسیدگی به اعمال قوه‌مجریه می‌باشد.

با تصویب قانون جدید دیوان‌عدالت اداری تفسیر شورای‌نگهبان عمدتاً در قالب تبصره ماده(۱۹) ظهور یافت. به موجب تبصره مذکور «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه‌قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای‌نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای‌عالی امنیت ملی و شورای‌عالی انقلاب فرهنگی» از شمول صلاحیت دیوان خارج گردید. اما قبل از صدور این نظر تفسیری، دیوان‌عدالت اداری درخصوص حوزه صلاحیت خود عملکردهای متفاوت گاه متعارضی داشته است. اما در یک روند کلی تا پیش از صدور این نظریه تفسیری از سوی شورای‌نگهبان، رویه عملی دیوان نشان می‌دهد که بنا به مقتضیات نظارت خود را به تصمیمات و مقررات نهادهای دولتی خارج از قوه‌مجریه تسری داده است. این نهاد که به تصریح ماده۱۹قانون خود (ماده۲۵ قانون سابق دیوان) مرجع مطابقت آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی با قوانین و یا خارج از حدوداختیارات مرجع مربوط است، مقررات سازمان‌های خارج از قوه‌مجریه و وابسته به قوه‌قضاییه نظیر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و شورای‌عالی قضایی (پیش از بازنگری قانون اساسی در سال۱۳۶۸) را به دفعات مورد نظارت قرار داده است.[۴]

۳-۱-۲- صلاحیت دیوان‌عدالت اداری در نظارت بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی

پس از بررسی چارچوب صلاحیت دیوان‌عدالت اداری نوبت به بررسی صلاحیت دیوان در نظارت بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی می‌رسد. آنچه که در اینجا مورد بحث ما می‌باشد این است که آیا مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی نیز مشمول این موارد نظارتی می‌باشند یا به عبارتی تحت عنوان واحدهای دولتی قرار می‌گیرند؟ همان‌گونه که ذکر گردید ماده۱۳ قانون دیوان‌عدالت اداری از مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی به‌عنوان بخشی از مؤسسات عمومی ‌به صورت مطلق نام برده است، اما درخصوص مؤسسات عمومی ‌غیردولتی چنین تصریحی وجود ندارد و تنها به ذکر مصادیقی از آنها نظیر شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی اکتفاء شده است. در ماده۱۹ نیز تنها به ذکر آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقرارت دولتی و شهرداری‌ها پسنده شده است. مشاهده می‌شود که شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی به‌گونه‌ای به صراحت مشمول نظارت دیوان قرار گرفته‌اند. حال آیا این به معنی عدم شمول نظارت دیوان نسبت به سایر مؤسسات عمومی ‌غیردولتی می‌باشد؟ این مسأله در زمان حکومت قانون سابق نیز وجود داشت و قانون گذار با تصویب قانون تفسیر ماده(۱۱) قانون دیوان‌عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی مصوب ۱۱/۷/۱۳۷۴، صلاحیت دیوان را نسبت به این مؤسسات مورد شناسایی قرار داد. مسأله مزبور در لایحه قانون جدید دیوان مطرح گردید و به موجب بند یک ماده۱۳ لایحه مزبور «رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی نسبت به اقدامات و تصمیمات واحدهای اداری قوای سه‌گانه و نیروهای نظامی‌ و انتظامی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها، نهادها و مؤسسات عمومی ‌احصاء شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی و اصلاحات بعدی آن» در صلاحیت دیوان قرار گرفت. اما همان‌گونه که بیان کردیم این بند مورد ایراد شورای‌نگهبان واقع گردید و در مرحله آخر نیز به شکل کنونی به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. حال با قانون جدید، نظارت دیوان نسبت به این مؤسسات چه وضعیتی خواهد داشت؟ آیا دیوان مطابق نظر شورای‌نگهبان قادر به اعمال صلاحیت نسبت به این مؤسسات نمی‌باشد؟ تفاوت شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی به‌عنوان بخشی از مؤسسات عمومی ‌غیردولتی با سایر این مؤسسات در چیست که این واحدها مشمول نظارت دیوان قرار گرفته‌اند، ولی سایر مؤسسات عمومی ‌غیردولتی خارج از این صلاحیت واقع شده‌اند؟ در مقام پاسخ ابتدا باید با توجه به نظر تفسیری شورای‌نگهبان و قانون دیوان به این موضوع پرداخت و در ادامه رویه دیوان را در این خصوص مورد توجه قرار داد.

همان‌طور که بیان داشتیم به موجب نظر تفسیری شورای‌نگهبان منظور از تعبیر «دولتی» در اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی «قوه‌مجریه» می‌باشد. حال آیا مؤسسات عمومی ‌غیردولتی با این تفسیر در چارچوب قوه‌مجریه قرار خواهند گرفت؟ به عبارت دیگر منظور از قوه‌مجریه چیست؟ اصطلاح «قوه‌مجریه» در رسالات متفکران قرن هجدهم تا زمان حاضر برای نشان دادن کلیه افراد و دستگاه‌هایی به کار رفته است که عملکردشان جنبه اجرایی دارد. به عبارت دیگر مسؤولیت اجرای قوانین و مقررات و حفظ انتظامات و تأمین نیازمندی‌های عمومی ‌جامعه را برعهده دارند، که مجموع آنها را قوه‌مجریه در مفهوم کلی و وسیع آن می‌نامند و تحت سرپرستی ونظارت هیأت وزیران عهده‌دار انجام وظایف و مسؤولیت‌های محوطه می‌باشند. لیکن امروزه با توجه به طیف گسترده وظایف، اختیارات و عملکردهای متنوع و مبسوطی که زیر عنوان امور اجرایی در بطن قوه‌مجریه جای می‌گیرد و با توسعه و پیشرفت تمدن و تحولات شگرف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و رشد روزافزون جمعیت و افزایش سطح توقع جامعه و ناتوانی بخش‌خصوصی در ارائه خدمات عمومی ‌مورد نیاز مردم، لزوم مداخله دولت در امر تولید و توزیع کالا و سایر خدمات عمومی ‌ضروری می‌باشد و از این‌رو به تدریج بر تنوع و حجم تکالیف دولت افزوده می‌شود. توفیق در انجام این مسؤولیت عظیم مستلزم برخورداری از وسایل و امکانات مادی متناسب و با بهره‌گیری از سازوکارهای تقسیم کار می‌باشد. بدین منظور قانون گذار با تأسیس تشکیلات، سازمان‌ها و دستگاه‌های اداری و اجرایی عدیده و تعیین وظایف و مسؤولیت‌های هر یک از آنها و اعطاء امکانات مالی، مادی و اختیارات و امتیازات خاص به آنها، ‌تسهیلات لازم را فراهم ساخته و در اختیار قوه‌مجریه قرار داده است تا اهداف مقنن را در ارائه مطلوب خدمات عمومی، جامه‌عمل بپوشاند. بنابراین امروزه با توجه به جایگاه و اهمیت قوه‌مجریه و گستردگی فعالیت‌های آن می‌توان به آن نام «دستگاه حکومتی» را داد و آن را مجموعه ای پنداشت که تجسم بخش تقریباً تمامی ‌نهادهای حکمرانی می‌باشد (قاضی، ۱۳۷۰: ۵۴۸). بنابراین قوه‌مجریه در این مفهوم به‌گونه‌ای می‌بایست در برگیرنده «کلیه نهادها، تشکیلات، وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها و انواع مختلف مؤسسات عمومی ‌اعم از انتفاعی وغیرانتفاعی و حتی عام‌المنفعه را که به موجب اذن صریح یا ضمنی قانون‌گذار ایجاد و مستقیماً به‌وسیله مراجع و مقامات قانونی یا تحت نظارت استصوابی و قیمومیت آنها اداره می‌شوند و بودجه آنها جزء اموال عمومی ‌محسوب و از طریق خزانه دولت یا وجوه عمومی تأمین می‌گردد»، باشد (صدالحفاظی، ۱۳۷۲: ۱۳۶).

قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در ماده۵ خود با توجه به همین مبانی در یک تعریف گسترده از دستگاه های اجرایی، «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک‌مرکزی، بانک ها و بیمه‌های دولتی» را دستگاه اجرایی قلمداد نموده است.

بنابراین مشاهده می‌شود که مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی نیز به‌گونه‌ای در چارچوب مفهوم ارائه شده از «قوه مجریه» قرار می‌گیرند. اما به نظر می‌رسد که برداشت شورای‌نگهبان نسبت به مفهوم «قوه مجریه» برداشتی مضیق بوده و با مفهوم مذکور در بالا متفاوت باشد. چرا که از سویی شورای مزبور، ماده۱۳ پیش‌نویس را به دلیل در برگرفتن مؤسسات و نهادهای عمومی  ‌غیردولتی مغایر با اصل یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی قلمداد نموده است و از سوی دیگر شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی را از مصادیق واحدهای دولتی می‌شناسد. به نظر می‌رسد شورای‌نگهبان با توجه به کارکرد و اینکه تأسیس و اداره شهرداری‌ها و نهادهای انقلابی از حوزه فعالیت افراد عادی خارج بوده و به حکم قانون تشکیل و زیر نظر وزارت کشور (درخصوص شهرداری‌ها) و یا مقامات دیگر قوه‌مرکزی (نظیر مقام‌معظم‌رهبری و رئیس‌جمهور) می‌باشند، در ردیف سایر واحدهای دولتی قلمداد نموده است. اما آنچه که قابل تأمل می‌باشد این است که این امر نسبت به سایر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی نیز صادق می‌باشد. چرا که اصولاً اداره و تأسیس تمام مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی به موجب قانون بوده و تحت‌نظارت مقامات قوه‌مرکزی به ارائه خدمات عمومی ‌می‌پردازند.

 از طرف دیگر تبصره ماده(۱۹) قانون جدید دیوان استثنائات وارد بر صلاحیت دیوان را برشمرده است و ذکری از مؤسسات مزبور نکرده است. این امر این شائبه را به وجود می‌آورد که به غیر از موارد استثناء شده، سایر دستگاه‌ها و همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی، مشمول صلاحیت هیأت عمومی ‌دیوان قرار دارند. این در حالی است که در ماده۱۳ که راجع به صلاحیت شعب دیوان است این موضوع تصریح نگردیده است یا لااقل نسبت به قانون سابق تغییری در موضوع ایجاد نگردیده است و ابهام در مورد صلاحیت شعب نسبت به سایر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی همچنان باقی است. در این خصوص چند نظریه مطرح گردیده است:

مطابق نظریه اول با توجه به مواد (۱۳) و (۱۹) قانون جدید دیوان و همچنین نظریات شورای‌نگهبان درخصوص اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی و مصوبه مجلس درخصوص قانون دیوان تنها آن دسته از مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی مشمول صلاحیت دیوان می‌باشند که در قانون دیوان به آنها تصریح شده باشد. (نعیمی،۱۳۸۸: ۲۳۸)

براساس نظر دیگر قانون گذار بین این موارد تفکیک قائل شده است. بدین معنی که نظارت هیأت‌عمومی ‌دیوان را نسبت به مؤسسات و نهادهایی جز آنچه در تبصره ماده۱۹ آمده از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی مورد شناسایی قرار داده بدون اینکه این صلاحیت را در مورد تصمیمات و اقدامات آن واحدها به شعب دیوان بدهد. (اسدیان، ۱۳۸۶:۱۰۵)

مطابق نظر دیگر، دیوان دارای صلاحیت عام نسبت به تمام مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی می‌باشد چرا که اولاً به موجب بند یک ماده۱۳ قانون دیوان، وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها به عنوان مصادیق واحدهای دولتی ذکر گردیده‌اند و از آنجایی که شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی بخشی از مؤسسات عمومی ‌غیردولتی می‌باشند، این موضوع شامل حال سایر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی نیز می‌باشد. ثانیاً در بند۳ ماده(۱۳) رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند(۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری در صلاحیت دیوان دانسته شده است. که این امر مؤید به‌کارگیری دولت در معنای عام کلمه است که در نتیجه مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی نیز مشمول این امر قرار می‌گیرند (نعیمی، ۱۳۸۸: ۲۳۹) ثانیاً با توجه به این امر که مفاد ماده۱۳ و یا به عبارتی صلاحیت دیوان در قانون جدید نسبت به قانون سابق تفاوتی نکرده است و از طرف دیگر مواردی که از شمول صلاحیت هیأت عمومی ‌دیوان مستثنی می‌باشند و تبصره ماده۱۹ بیان گردیده است مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی تحت شمول نظارت دیوان قرار خواهند داشت.

اما درباره اینکه رویه دیوان درخصوص شمول نظارت بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی چیست، باید گفت که دیوان مزبور تا پیش از تصویب قانون جدید رویه خود را بر پذیرش تمام شکایات و اعتراضات نسبت به تمام اقدامات و تصمیمات و شکایات استخدامی‌مستخدمین مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی قرار داده بود. هرچند در مواردی دیوان صلاحیت خودرا نسبت به برخی از مؤسسات عمومی ‌غیردولتی نظیر جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ‌به استناد اینکه مؤسسه مزبور از جمله مؤسسات عام‌المنفعه غیردولتی است و جزء واحدهای دولتی محسوب نمی‌شود تا رسیدگی به دعاوی مطروحه علیه آن جمعیت در صلاحیت دیوان باشد، دولتی محسوب نمی‌شود نفی نموده است.[۵] اما به هرحال پس از تصویب قانون «فهرست نهادها و مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی» و قانون ماده واحده تفسیر ماده۱۱ قانون دیوان‌عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عموی غیردولتی، خود را نسبت به تمام دعاوی علیه مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی مندرج در فهرست صالح دانسته است. لازم به ذکر است که دیوان درخصوص نهادهای عمومی ‌غیردولتی که در قانون فهرست نیامده‌اند خود را دارای صلاحیت نمی‌داند و چنین تفکیکی را قائل شده است. اما اینکه رویه دیوان پس از تصویب قانون جدید دیوان‌عدالت اداری چگونه می‌باشد، باید گفت آنچه که مسلم است، دیوان خود را نسبت به اعترضات و شکایات نسبت به آیین‌نامه‌ها و نظامات این مؤسسات صالح دانسته و در موارد متعددی درخصوص شکایت نسبت به این موارد اقدام به صدور رأی نموده است.[۶] اما در مورد صلاحیت شعب دیوان نسبت به اقدامات و تصمیمات مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی و مأموران آنها و شکایات استخدامی‌در مورد این مؤسسات تا مدتی اختلاف رویه وجود داشته تا اینکه هیأت عمومی ‌دیوان در تاریخ ۲۵/۵/۱۳۸۸ اقدام به صدور رأی وحدت‌رویه‌ای در این زمینه نمود. مطابق این رأی از آنجایی که «قانون تفسیر ماده۱۱ قانون دیوان‌عدالت اداری (مصوب۱۳۶۰) در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی مصوب ۱۳۷۳ رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات و خودداری مؤسسات عمومی ‌غیردولتی مذکور، در صلاحیت دیوان‌عدالت اداری قرار گرفته است. بنابراین دادنامه شماره ۱۴۵۴ مورخ ۲۹/۷/۱۳۸۷ شعبه سوم دیوان که به شکایت شاکی رسیدگی به عمل آورده و در نتیجه دیوان را مرجع صالح برای رسیدگی به شکایت مطروحه اعلام داشته است، در این حد صحیح و موافق قانون تشخیص داده می‌شود.» لذا به موجب این رأی وحدت رویه صلاحیت شعب دیوان نسبت به اقدامات و تصمیمات مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی و مأموران آنها و شکایات استخدامی‌در مورد مؤسسات مورد تصریح واقع شد.

۳-۲- نطارت قضات دادگاه‌ها

در قسمت‌های پیشین بیان گردید که سازمان نظارت قضایی بر سازمان‌ها و مقامات عمومی ‌در کشور ما تابع اصل دوگانگی قضایی است و در کنار دیوان‌عدالت اداری به عنوان مرجع اصلی نظارت قضایی نسبت به واحدهای دولتی، دادگاه‌های عادی نیز از یکسو به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات و از سوی دیگر در قالب عدم اجرای مصوبات دولتی خلاف قوانین و مقرارت اسلامی ‌و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دارای صلاحیت‌هایی در زمینه رسیدگی به امور عمومی ‌می‌باشند. همچنین در مواردی صلاحیت دیوان در اعمال نظارت بر نهادها و سازمان‌های عمومی ‌با محدودیت‌هایی روبه‌رو می‌باشد. از جمله این محدودیت‌ها مربوط به زمانی است که اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌در مقام شاکی باشند.

مطابق اصل یکصدوپنجاه‌ونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ‌ایران «مرجع رسمی ‌تظلمات و شکایات دادگستری است. تشکیل دادگاه‌ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.» از طرفی اصل یکصدوهفتادم قانون مزبور نیز در جهت اعمال اصل حاکمیت قانون، قضات را مکلف به عدم اجرای تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقرارت اسلامی‌یا خارج از اختیارات قوه مجریه می‌باشد، نموده است. بنابراین با توجه به جمیع این مراتب می‌توان گفت که دادگاه‌های دادگستری به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شکایات از دو جهت به اعمال نظارت قضایی نسبت به مؤسسات عمومی ‌به صورت عام و مؤسسات و نهادهای عموی غیردولتی به صورت خاص می‌پردازند. بررسی و تبیین محدوده صلاحیت قضات دادگاه‌ها در این خصوص موضوع بحث ما را در این قسمت تشکیل می‌دهد.

اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی به صورت کلی نظارت قضات دادگاه‌ها بر مقررات دولتی را از طریق عدم اجراء بیان نموده است، ولی جزییات مربوط به شیوه اعمال این نظارت مشخص نگردیده است. نظارت قضات دادگاه‌ها در این ارتباط تنها نسبت به یک گروه از اعمال اداره یعنی وضع مقررات صورت می‌پذیرد. در این خصوص قضات دادگاه‌ها به هنگام رسیدگی به پرونده‌ها و صدور حکم ابتدا موارد خلاف شرع وقانون را در مقام تمییز حق کشف می‌نمایند و سپس مکلف به عدم اجراء و عدم استناد به آن در رسیدگی و صدول حکم مورد نظر، خواهند بود. اقدام قضات در این خصوص صرفاً محدود به پرونده تحت رسیدگی خواهد بود و بر سرنوشت مقرارت خلاف تأثیری نخواهد داشت (هاشمی،۱۳۸۲: ۲۹۹) اما منظور از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی در اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی چیست پیش‌تر گفتیم که مطابق تفسیر شورای‌نگهبان منظور از تعبیر «دولتی» در این اصل «قوه مجریه» می‌باشد. مفهوم قوه‌مجریه نیز مورد بررسی قرار گرفت و گفته شد که امروزه منظور از قوه مجریه کلیه نهادهایی است که به موجب اذن صریح یا ضمنی قانون گذار ایجاد و مستقیماً به وسیله مراجع و مقامات قانونی یا تحت نظارت آنها اداره می‌شوند و بودجه آنها جزء اموال عمومی ‌محسوب می‌گردد. از طرف دیگر با توجه به عام بودن صلاحیت دادگاه‌های دادگستری در اجرای قوانین و با توجه به بنیان‌های حداقل حاکمیت قانون نظیر وجود سلسله مراتب مشخص میان منابع حقوق و سازوکارهای تضمین آن (هداوند،۱۳۸۷:۱۲) به نظر می‌رسد که قضات دادگاه‌ها مکلف به عدم اجرای مصوبات خلاف قوانین و مقرارت اسلامی‌و خارج  از حدود اختیارات کلیه مقامات و نهادهای عمومی ‌می‌باشد.

اما بحث دیگری که در اینجا مطرح می‌گردد، امکان رسیدگی مستقل به شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی نسبت به مؤسسات و مقامات عمومی ‌به صورت عام و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی به صورت خاص توسط دادگاه‌های دادگستری می‌باشد. به نظر می‌رسد با توجه به ضرورت نظارت قضایی نسبت به کلیه اعمال و تصمیمات واحد و سازمان‌های عمومی ‌و محدودیت صلاحیت دیوان نسبت به این گونه شکایات، دادگاه‌های دادگستری در این خصوص صالح باشند. لذا در مواردی که شکایاتی نسبت به نظامات و اعمال برخی از مؤسسات عمومی ‌غیردولتی که دیوان خود را نسبت به آنها صالح نمی‌داند و در صورتی که شاکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌باشد با لحاظ عدم صلاحیت دیوان نسبت به این شکایات، اشخاص می‌توانند به منظور رسیدگی به اعتراضاتشان نسبت به واحدهای مزبور به دادگاه‌های دادگستری مراجعه کنند و این مراجع مکلف به رسیدگی و اتخاذ تصمیم در این خصوص می‌باشد. بدیهی است؛ رسیدگی به این دعاوی در چارچوب آیین دادرسی دادگاه‌ها و مطابق موازین دادگاه‌های عمومی ‌به عمل خواهد آمد. اما نکته‌ای که درخصوص نظارت دادگاه‌های عمومی ‌در این خصوص وجود دارد کارایی و تأثیر این نظارت می‌باشد. همان‌گونه که می‌دانیم محاکم دادگستری در مرکز نظام قضایی و حقوقی کشور قرار دارند. نحوه رسیدگی به دعاوی و مفاد آرای صادره می‌تواند بیانگر کارایی و کارکرد دستگاه قضایی در راستای تحقق عدالت در جامعه باشد. پیچیدگی و گستردگی قوانین و مقرارت متعدد و صلاحیت‌های وسیعی که دادگاه‌های عمومی ‌در رسیدگی به دعاوی مختلف از آن برخوردارند از یک طرف و تخصصی بودن دعاوی اداری از سوی دیگر کارآمدی این مراجع در رسیدگی به دعاوی اداری را با مشکلی اساسی روبه‌رو می‌سازد. همچنین بر فرض توانایی قضات در فراگیری تمامی‌قوانین و مقرارت عمومی ‌و اداری و احاطه نسبت به موضوعات تخصصی، با توجه به تراکم پرونده‌ها این امر منجر به اطاله دادرسی می‌گردد که در تناقض با حقوق رویه‌ای و بالتبع با حاکمیت قانون می‌باشد.

 

نتیجه‌گیری

از آنچه تاکنون بیان شد، می‌توان چنین نتیجه گرفت که میان حاکمیت قانون و نظارت قضایی ارتباطی فراگیر و همه‌جانبه وجود دارد به‌نحوی که خدشه در هرکدام از این مبانی حفظ حقوق اساسی مردم، پاسخگویی قدرت عمومی ‌و انجام خدمات عمومی ‌به نحوه مطلوب به عنوان رهیافت نهایی مفاهیم مزبور را با چالشی اساسی روبه‌رو می‌سازد. درخصوص نظام نظارت قضایی بر مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی ضعف اساسی برخی مؤلفه‌های بنیادین حاکمیت قانون همچون عدم حاکمیت قوانین عام و شفاف، همراه با صلاحیت‌های کلی و بدون چارچوب دقیق این مؤسسات در برخی موارد و در کنار همه اینها عدم فراگیری دیوان‌عدالت اداری به عنوان مرجع عام و تخصصی رسیدگی به دعاوی اداری و به تبع آن اطاله دادرسی و در نتیجه مخدوش شدن حقوق رویه‌ای در این خصوص، نظارت قضایی بر این مؤسسات را با چالشی اساسی روبه‌رو کرده است.

البته هرچند در واقع ما با یک نوع نظام نظارت قضایی درخصوص مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی به شرحی که گذشت مواجه می‌باشیم، اما آنچه که مسلم می‌باشد این است که نظام نظارتی موجود با امعان نظر نسبت به اهداف بنیادینی که سازوکار نظارت قضایی و اصول کلی حاکمیت قانون به دنبال آن می‌باشند یعنی حمایت از حقوق شهروندان، تأمین عدالت در دستگاه‌های اداری و اجرایی کشور و تنظیم و تحدید قدرت عمومی ‌از طریق سنجش تصمیمات و اقدامات مسؤولین و مقامات واحدهای دولتی با معیار قانون، نمی‌تواند از اثربخشی و کارآمدی لازم برخوردار باشد.

به نظر می‌رسد در این راستا اعمال اصول بنیادین حاکمیت قانون نسبت به این مؤسسات از جمله شمول قوانین عام و واضح نسبت به مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی در جهت تنظیم و تحدید اقتدارات آنها، تعیین و ترسیم چارچوب و مصادیق دقیق صلاحیت‌های مؤسسات مذکور در قوانین تأسیس و اساسنامه آنها،‌گستردگی دیوان‌عدالت اداری و اعمال صلاحیت آن مطابق با حقوق رویه‌ای از ضروریات می‌باشد.

 

منابع و مأخذ

الف) فارسی

۱- اسدیان، ترحم، (۱۳۸۶)، «واکاوی صلاحیت دیوان‌عدالت اداری»، پژوهش‌نامه معاونت حقوقی و بررسی‌های فقهی مرکز تحقیقات استراتژیک، شماره اول، ص ۹۷ الی ۱۰۸٫

۲- انصاری، ولی‌ا… (۱۳۷۴)، کلیات حقوق اداری، تهران، نشر میزان، چاپ اول.

۳- زارعی، محمدحسین، (۱۳۷۶)، «تحلیلی از پیوند حقوق اداری و مدیریت دولتی بر پایه حاکمیت قانون»، مجله مدیریت دولتی، شماره سی‌وهشتم، ص۲۷ الی ۴۲٫

۴- صدرالحفاظی، نصرا…(۱۳۷۲)، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان‌عدالت اداری، تهران، نشر شهریار، چاپ اول

۵- فلاح‌زاده، علی‌محمد(۱۳۸۶)، «جایگاه دیوان‌عدالت اداری در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران» پژوهش‌نامه معاونت حقوقی و بررسی‌های فقهی مرکز تحقیقات استراتژیک، شماره اول، ص۱۷ الی ۴۰

۶- گرجی، علی‌اکبر (۱۳۷۸)، «حاکمیت قانون و محدودیت‌های حق دادخواهی در دیوان» نشریه حقوق اساسی،‌شماره نهم، ص۱۴۹ الی ۱۸۹

۷- محمودی، جواد، (۱۳۸۰)،‌بررسی تحلیلی نظارت قضایی بر اداره در حقوق ایران، پایان‌نامه کارشناسی ارشد رشته حقوق عمومی، مجتمع آموزش‌عالی قم.

۸- نعیمی، عمران(۱۳۸۸)، «صلاحیت دیوان‌عدالت اداری نسبت به مؤسسات و نهادهای عمومی ‌غیردولتی»، مجموعه مقالات همایش دیوان‌عدالت اداری: صلاحیت قضایی و دادرسی اداری، انتشارات دانشگاه آزاد اسلامی‌چاپ اول.

۹- واسعی، فریدون(۱۳۷۷)، نظارت قضایی بر اعمال دولت، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی ، دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران.

۱۰-‌هاشمی، سیدمحمد (۱۳۸۲)، حقوق اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، تهران،‌انتشارات میزان، چاپ هفتم، جلد دوم.

۱۱- هداوند، مهدی، (۱۳۸۷)، «نظارت قضایی: تحلیل مفهومی، تحولات اساسی»، نشریه  حقوق اساسی، شماره نهم، ص۷ الی ۵۶٫

ب) خارجی

۱٫ Timothy A.O. Endicott; (1999), The Impossibility of the Rule of Law,Oxford Journal of Legal Studies, VOL 19.

۲٫ Wade (H.W.R) Henry William rawson; (2004) , Administrative Law, New York , Oxford University Press , ninth Ed.
3. Morita, Sachiko and Zaelke; (2007), Durwood, RULE OF LAW, GOOD GOVERNANCE, AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT, Seven International Conference On Environment Compliance And Enforcement