چالش‌های پرداخت هزینه رسیدگی به شکایات مناقصات

محدوده و قلمروی بحث این مقاله،پیرامون شکایات مناقصاتی است که در آنها،مناقصه گزار مشمول قانون برگزاری مناقصات می باشد.قدر متیقّن امر،با تدقیق در مفاد « بند ب » از ماده نخست قانون اخیر،«ماده۲۰» قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ، «ماده ۵۰ » قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور (۲) و مقرراتی از این دست،خروج بحث از شکایات مرتبط با مناقصات بخش خصوصی است.

حمید حسین‌زاده[۱]

مشاور حقوقی و معاون طرح و توسعۀ موسّسۀ حقوقی تریپل اِچ اینترنشنال

۲٫ چکیده

مأخذ تعرفۀ رسیدگی به شکایات مناقصات، بر طبق مفاد دستورالعمل ابلاغ‌شده از سوی سازمان برنامه و بودجه، بر مبنای واحد پول کشور[۳]، «ریال» اعلام گردیده است. بر این اساس، زمانی که، مناقصه دارای برآورد ریالی است و مبلغ آن هم، از سوی مناقصه‌گزار اعلام (منتشر) شده باشد، مناقصه‌گر با چالشی روبرو نخواهد بود. لیکن در صورتی که، برآورد پیش‌گفته از سوی مناقصه‌گزار اعلام (منتشر) نگردد و یا مناقصه، از نوع ارزی – ریالی باشد، پرداخت هزینۀ رسیدگی به شکایت مناقصات موصوف، با چالش‌هایی روبرو است که، نگارنده در این مقاله به بررسی و تحلیل حقوقی آن و ارائه پیشنهاداتی کاربردی پرداخته است.

۳٫ مقدّمه

مقرّره‌گذار[۴]، تعرفه رسیدگی به شکایات مناقصات را، با «تصویب‌نامه در خصوص تعیین تعرفه‌های پایش و بررسی پرونده‌های تشخیص صلاحیت عوامل نظام فنی و اجرای به صورت الکترونیکی و تعرفۀ رسیدگی به شکایات مناقصات»، به شمارۀ ۲۰۶۶۲۹/ت۲۰۹هـ، مورِّخ ۱۹/۱۰/۱۳۹۰، ابلاغ نموده که، حسب تصریح بند پنجم آن، از همان تاریخ لازم‌الاجرا است. میزان آن، بر اساس ردیف دوم جدول مصوّبۀ پیش‌گفته[۵]، یک در ده‌هزارم مبلغ برآورد کارفرما است؛ ضمن این‌که هزینۀ رسیدگی به شکایت، نمی‌تواند از مبلغ پنج میلیون ریال کمتر باشد، اخذ مبلغی، افزون بر تعرفه هم، غیرقانونی و مشمول ضمانت‌های اجرایی مدنی، انتظامی و جزایی خواهد بود.[۶]

زمان پرداخت (واریز) هزینۀ رسیدگی به شکایت مناقصه‌گر هم، بر اساس حکم مندرج در «بند ۳» مصوّبۀ مذکور[۷]، خاصّه عبارتِ «هزینۀ رسیدگی به شکایات مناقصات ]را[ واریز و به همراه فرم شکایت مناقصه، به دبیرخانۀ مربوط تحویل دهند.»، علی‌الاصول، پیش از تحویل فرم شکایت به دبیرخانۀ هیأت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات می‌باشد.

بنابراین، با فرض وجود برآورد ریالی و اعلام (انتشار) آن از ناحیۀ مناقصه‌گزار، در امر محاسبۀ هزینۀ رسیدگی به شکایت و نیز، تعیین زمان پرداخت آن، مشکلی وجود ندارد[۸]؛ لیکن در صورت عدم اعلام (انتشار) برآورد ریالی، از سوی دستگاه مناقصه‌گزار و یا برگزاری مناقصه از نوع ارزی – ریالی، وضع به‌گونۀ دیگری است که، نگارنده در ادامه، به بحث پیرامون آن پرداخته است.

۴٫ طرح مسأله

دو فرض مطرح‌شده در مقدّمۀ بحث که، از حیث میزان و زمان پرداخت هزینۀ رسیدگی به شکایات مناقصات، چالش‌برانگیز می‌باشد، به تفکیک بررسی و مورد تحلیل حقوقی قرار گرفته است.

۴-۱٫ در فرض عدم اعلام (انتشار) برآورد مناقصۀ ریالی از سوی مناقصه‌گزار:

جزء پنجم «بند الف» از «ماده ۱۳» قانون برگزاری مناقصات[۹]، دلالت بر لزوم درج مبلغ برآورد معامله و مبانی آن، در مفاد فراخوان دارد؛ لیکن با اذن مقنِّن، ناظر به عبارت «در صورتی که، تعیینِ[۱۰] آن میسّر یا به مصلحت باشد»، به عنوانِ مخصِّص متّصل، حقّی به دستگاه مناقصه‌گزار اعطاء شده است تا در صورتی که مصلحت بداند، با تنظیم گزارش توجیهی مبنی بر مصلحت دستگاه (در راستای نفع عمومی ویژۀ ساختار تدارکات دولتی)، از اعلام برآورد مناقصه خودداری نماید. هر چند برخی[۱۱] معتقدند، میان حکم مقنِّن و مقرّره‌گذار تضاد وجود دارد، ولی نظر ایشان با مبانی اصولی، منطبق نبوده و مشاهده می‌گردد که، «بند پ» از «ماده ۱۹» آئین‌نامۀ نظام مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات[۱۲]، که، اشعار می‌دارد «تشخیصِ ضرورتِ انتشار برآورد کلّی موضوع مناقصه، با دستگاه مناقصه‌گزار است.»، مخصِّصِ منفصلِ «جزء ۴-۳» از «بند الف» ماده ششم همان آئین‌نامه و مویِّد ادّعای ماست. چه، اولاً تضاد یا تقابل ضدّین در معنای اصولی، ناظر به دو مفهوم عَرَضی وجودی، مانند سرما و گرما، سفیدی و سیاهی و قِس علی هذا است که، در مقابل یکدیگر باشند؛ در حالی که، در مانحنُ‌فیه بحث تعیین و انتشار برآورد، منصرف از دو مفهوم عَرَضی وجودی بوده و مقرّره‌گذار، حسب تصریح قانونگذار، حق عدم انتشار برآورد را اعطا کرده است که، هرگز به معنای اعطاء حق عدم تعیین برآورد نیست.

اکنون سوال این است که، تکلیف مناقصه‌گر (شاکی)، از حیث زمان و مبلغ پرداخت هزینۀ رسیدگی به شکایت، در فرضی که، مناقصه‌گزار، برآورد مناقصۀ ریالی را، اعلام ننموده چیست؟ برخی[۱۳] معتقدند، مناقصه‌گر می‌تواند با تکیه بر آئین‌نامۀ تضمین معاملات دولتی و حلِّ معادلۀ معکوس، مبلغ برآورد مناقصه را، از مبلغ تضمین شرکت در مناقصه استخراج نماید. این نظر، بر منطق ریاضی استوار است. شاید گفته شود، اگر دستگاه مناقصه‌گزار، در اعلام مبلغ تضمین شرکت در مناقصه به هر دلیل، اشتباه کرده باشد، آیا بر همین نمط، مناقصه‌گر (شاکی)/ هیأت هم، باید در پرداخت/دریافت مبلغ، تابع دستگاه باشند؟ جواب این است که، با وجود امارۀ قانونیِ[۱۴] نزد مناقصه‌گر (که اثبات خلاف آن امکان‌پذیر نمی‌باشد[۱۵])، وی تکلیفی به استعلام مجدّد ندارد؛ لیکن توصیه می‌شود، جهت اجتناب از تطویل زمان رسیدگی و ورود در چرخۀ ناکارآمد اداری، مناقصه‌گر (شاکی)، در زمان اعلام اعتراض خود به مناقصه‌گزار و یا در اثنای رسیدگی به اعتراض موصوف توسّط مناقصه‌گزار، نامه‌ای با این مضمون به مشارٌالیه ارسال نماید که، “مبلغ برآورد مطابق آئین‌نامۀ تضمین معاملات، x ریال برآورد گردید؛ لذا، خواهشمند است، در صورت صحّت امر، مراتب تأئید خویش را اعلام و ابلاغ فرمائید.”؛ سپس دو حالت کلّی متصور است:

حالت اول. تأئید امر ( و یا ردّ امر و اعلام برآورد) از سوی مناقصه‌گزار

در این صورت، مناقصه‌گر (شاکی)، موظّف است مطابق توضیحات مقدّماتی بحث، پیش از ارائۀ شکایت به هیأت، هزینۀ رسیدگی به شکایت مناقصه را، محاسبه و به شماره حساب اعلامی واریز نماید.

حالت دوم. سکوت مناقصه‌گزار

در این صورت، مناقصه‌گر (شاکی)، بایستی ضمن طرح شکایت به هیأت رسیدگی به شکایات، رونوشت نامۀ خود به دستگاه مناقصه‌گزار را، به هیأت تقدیم و در صورت تأئید آن، از ناحیۀ هیأت، نسبت به واریز مبلغ استخراج‌شده اقدام ‌کند. در غیر این صورت، درخواست ارائه طریق از هیأت که، معمولاً با دریافت استعلام هیأت از مناقصه‌گزار همراه است را مطرح و پس از اخذ جوابیه، نسبت به محاسبه و واریز وجه اقدام نماید.

۴-۲٫ در فرض برگزاری مناقصۀ ارزی – ریالی

شقّ دوم بحث، ناظر به زمانی است که، مناقصه از نوع ارزی – ریالی باشد. نظر به حکم آمرۀ «بند ج» از «ماده ۲» قانون پولی و بانکی کشور[۱۶] که اشعار می‌دارد «تعهّد پرداخت هر گونه دین و یا بدهی، فقط به پول رایج کشور انجام‌پذیر است» و در این فقره، هزینه رسیدگی به شکایت مناقصه، دینی بر ذمّۀ مناقصه‌گر (شاکی) بوده و مقرّرات ارزی کشور نیز، ترتیب دیگری در این باب مقرّر نکرده است که قابلیت بهره برداری از مدلول استثناء مندرج در ادامه مقرّره موصوف میسّر شود، لذا در این‌که، ملاک پرداخت هزینه، «ریال» می‌باشد، تردیدی نیست. بنابراین دو موقعیّت عدم اعلام برآورد مناقصه ارزی – ریالی و اعلام برآورد مناقصه ارزی – ریالی از سوی مناقصه‌گزار، دارای اثر واحد می‌باشند. چه هر دو حالت، در حکم عدم اعلام برآورد ریالی، برای مناقصۀ ارزی ریالی‌اند.

اکنون سوال این است که، تکلیف مناقصه‌گر (شاکی) از حیث زمان و مبلغ پرداخت هزینۀ رسیدگی به شکایت، در فرضی که، مناقصه، از نوع ارزی – ریالی می‌باشد، چیست؟ طبیعی است در فرض پیش رو، اگر چه نرخ دقیق برابری ارز با «ریال» در هر تاریخ معلوم است، لیکن چون تاریخ دقیق برابری نرخ ارز مناقصه با «ریال» از سوی مناقصه‌گزار، برای مناقصه‌گر (شاکی)، مجهول است و تنها نرخ ارز در تاریخ فراخوان، به عنوان یک اماره قضایی[۱۷]، در ید مناقصه‌گر (شاکی) است، تکیه بر آئین‌نامۀ تضمین معاملات دولتی و حلِّ معادلۀ معکوس و النهایه، استخراج دقیق مبلغ برآورد مناقصه از مبلغ تضمین شرکت در مناقصه، میسّر نیست؛ فلذا، همان توصیه‌ای که در بخش قبل تقدیم شد، به طریق اولی[۱۸] در این مورد هم پیشنهاد می‌گردد.

البته برخی بر این باورند که، چون لفظ «کارفرما» در «تصویب‌نامه در خصوص تعیین تعرفه‌های پایش و بررسی پرونده‌های تشخیص صلاحیت عوامل نظام فنی و اجرای به صورت الکترونیکی و تعرفۀ رسیدگی به شکایات مناقصات»، به کار رفته است، پس میزان هزینۀ رسیدگی به شکایت مناقصه، ناظر به مبلغ قرارداد است و با همین استدلال، مبلغ پیشنهادی برندۀ معترض را، ملاک عمل دانسته‌اند. لیکن باور اخیر، فاقد وجاهت اصولی و حقوقی است؛ چه اولاً، لفظ «کارفرما» در مصوّبۀ مورد بحث، حقیقت نبوده و مَجاز است به علاقه مشارفت و قراین مقالیه و مقامیۀ دلالت‌کننده بر زمان مناقصه که، مانع از اتّصاف وصف کارفرما به مناقصه‌گزار می‌باشد. از طرفی تصوّر اینکه، همیشه برندۀ اول مناقصه، طرح شکایت می‌کند، باطل است؛ چه، اینکه، برندۀ دوم مناقصه نیز می‌تواند، شاکی باشد. مشاهده می‌شود که، استدلال ایشان از این منظر هم، مردود است.

رویۀ اداری کشور نیز مویِّد همین امر است. چنانکه در رسیدگی به یک پرونده ناظر به یک مناقصۀ ارزی – ریالی، در هیأت رسیدگی به شکایات مناقصات، مناقصه‌گر (شاکی) این‌چنین نامه‌نگاری نموده است: «احتراماً، پیرو شکوائیۀ شمارۀ ۴۱۱۱-۱۰۳-۹۶، به طرفیّت شرکت x به استحضار می‌رساند، مبلغ معادل ریالی مناقصۀ ارزی – ریالی موصوف، جهت اعمال ضریب یک در ده هزارمِ مبلغ برآورد کارفرما، موضوعِ قسمت دوّم جدول تصویب‌نامۀ تعرفۀ رسیدگی به شکایات مناقصات (شماره ۲۰۶۶۲۹/ت۲۰۹هـ مورّخ ۱۹/۱۰/۱۳۹۰)، جهت واریز هزینۀ رسیدگی به شکایت مطروحه به حساب شماره ۱۱۰۵/۷۷ خزانه، نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، به این شرکت اعلام نگردیده است.»، سپس در پیگیری مجدد، بیان داشته است که، «عوامل محترم اجرایی دبیرخانه، اعلام داشتند که، نامۀ اعلام برآورد از ناحیۀ مناقصه‌گزار به ایشان، واصل و در مرحلۀ ابلاغ به این شرکت می‌باشد. بناء علی‌هذا، تسریع در ابلاغ برآورد ریالی موصوف و یا تجویز واریز هزینۀ رسیدگی به شکایت مطروحه، بر مبنای برآورد پیشنهادی این مناقصه‌گر، ضمن تسریع در انجام و سرانجام تشریفات قانونی، مورد کمال استدعاست.»

دبیرخانۀ هیأت رسیدگی به شکایت، در نامۀ شمارۀ ۱۲۵۱۴۷۹، چنین ارائه طریق نموده است: «جناب آقای م. مدیرعامل محترم شرکت مناقصه‌گر، با سلام و احترام، بازگشت به نامۀ شمارۀ ۴۱۱۱-۱۰۳-۹۶، به منظور رسیدگی به شکایت آن شرکت، در خصوص مناقصۀ شمارۀ م.ط.ک-۰۱-۹۵، با موضوع تکمیل عملیات احداث x، مقتضی است نسبت به واریز مبلغ x ریال، بابت هزینۀ رسیدگی به حساب شمارۀ ۲۱۷۰۴۵۹۰۰۶۰۰۱ بانک ملی ایران، به نام «درآمد حاصل از کارشناسی رسیدگی به شکایات و هزینۀ پایش بررسی پرونده های تشخیص صلاحیت عوامل فنی» اقدام و رسید آن را تاریخ x ارائه نمائید. بدیهی است در صورت عدم ارائه رسید مذکور، مستنداً به جز یک «بند ط» ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون اساسنامه هیأت، به مفهوم انصراف از شکایت و منتفی شدن آن تلقی و پرونده مختومه خواهد شد.»

در نهایت، مناقصه‌گر (شاکی) هم، مبلغ را مطابق نامۀ هیأت، پرداخت و چنین مکاتبه نمود: «احتراماً، به پیوست فیش واریزی تقدیم حضور گردیده است. تسریع در تشکیل نخستین جلسۀ هیأت، مورد کمال استدعاست.»

شایان ذکر است، مکاتبات موضوع هر دو حالت بررسی‌شده در این نوشتار، بایستی در فاصلۀ زمانی تقدیم شکایت به هیأت رسیدگی به شکایات مناقصات، لغایت تاریخ اعلامِ قبول صلاحیت از سوی هیأت مذکور که، مطابق نصّ قانون، جمعاً پنج روز کاری می‌باشد، صورت پذیرد.

نتیجه گیری

گفتیم در صورتی که، برآورد پیش‌گفته از سوی مناقصه‌گزار اعلام (منتشر) نگردد و یا مناقصه، از نوع ارزی – ریالی باشد، پرداخت هزینۀ رسیدگی به شکایت مناقصات موصوف، با چالش‌هایی روبرو است. از این رو موضوع در دوحالت کلی در فرض عدم اعلام (انتشار) برآورد مناقصۀ ریالی از سوی مناقصه‌گزار و برگزاری مناقصۀ ارزی – ریالی، بررسی و با وجود امارۀ قانونی و قضایی در ید مناقصه‌گر، توصیه‌هایی با تکیه بر رویه اداری کشور به مشارٌالیه ارائه شد، تا با مکاتبه و استعلام، تأئید مراتب امر در حالت نخست و درخواست ارائه طریق در حالت اخیر را، اخذ نماید.