دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی مسؤولیت اداره شهرها برعهده شورا‌ها یا انجمن‌های شهر است. در همه کشورها، قانون‌گذاران اداره شهر را از اداره دولت جدا کرده‌اند زیرا موضوعی بسیار تخصصی است که دولت‌‌ها تمایلی به دخالت در آن ندارند و خارج از تخصص و وظایف آن‌هاست. ساخت‌وساز، آب و فاضلاب، حمل زباله‌ها و مدیریت پسماند، […]
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
مسؤولیت اداره شهرها برعهده شورا‌ها یا انجمن‌های شهر است. در همه کشورها، قانون‌گذاران اداره شهر را از اداره دولت جدا کرده‌اند زیرا موضوعی بسیار تخصصی است که دولت‌‌ها تمایلی به دخالت در آن ندارند و خارج از تخصص و وظایف آن‌هاست. ساخت‌وساز، آب و فاضلاب، حمل زباله‌ها و مدیریت پسماند، حمل‌ونقل شهری، آلودگی و ترافیک، امکانات رفاهی و… از مسائل مربوط به شهرهاست که در سرنوشت همه شهروندان تأثیر دارد.
در کشور ما یکی از قدیمی‌‌ترین سازمان‌ها که همزمان با شروع قانون‌گذاری به آن توجه شد، شهرداری بود. سابقه تشکیل سازمان شهرداری با شکل امروزی به تشکیل حکومت مشروطه (دوران قاجار) برمی‌گردد. در آن ایام با تصویب قانون بلدیه مصوب ۲۰ ربیع‌الثانی ۱۳۲۵ (هـ. ق) (۱۲۸۶ ش) این نهاد مهم ایجاد شد. قانون شهرداری ابتدا با عنوان « قانون بلدیه» در تاریخ ۲۰ ربیع‌الثانی ۱۳۲۵ هجری قمری مطابق با سال ۱۲۸۳ شمسی در پنج فصل و ۱۰۸ ماده تصویب شد که در قسمت اول آن، جمله: «مقصود اصلی تأسیس بلدیه حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین»، قید شده است. بعد‌ها قوانین دیگری به تصویب رسید که قانون قبلی را منسوخ کرد. اما آخرین قانون مربوط به اداره شهر، قانون شهرداری بود که در سال ۱۳۳۴ به تصویب مجلس قانون‌گذاری وقت رسید. این قانون که تاکنون چندین بار اصلاح شده، مقررات مفصلی و بسیار مهمی برای اداره شهر پیش‌بینی کرد. در این قانون اداره شهر توسط انجمن شهر است و در ماده ۴۵ برای آن وظایف مهمی پیش‌بینی شده است.[۱] شهرداری به نوعی بازوی اجرایی انجمن شهر است.
البته فقط این قانون نیست که به اداره شهر توجه کرده، بلکه در سال‌های بعدی قوانین و مصوبات متعددی به تصویب رسیدند که به موضوعات شهری می‌پرداختند. اما به اعتقاد ما شاید مهم‌‌ترین ماده قانون شهرداریها ماده۱۰۰ آن باشد که بیان کرده: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید.» این ماده در ادامه ۱۱ تبصره دارد که هر کدام تکالیف خاصی برای کمیسیون موضوع این ماده پیش‌بینی کرده است. باید به این نکته توجه داشت که این ماده برای اراضی و املاک داخل در شهر و حریم شهر است و اراضی و املاک خارج از شهرها ارتباط به این کمیسیون ندارد. تبصره(۱) ماده ۱۰۰ مقرر کرده: «در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع باحداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح میشود کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی‌نفع اعلام می‌نماید که ظرف ۱۰ روز توضیحات خود را کتباً ارسال دارد پس از انقضاء مدت مذکور کمیسیون مکلف است موضوع را با حضور نماینده شهرداری که بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند ظرف مدت یک‌ماه تصمیم مقتضی برحسب مورد اتخاذ کند در مواردی‌که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می‌کند مکلف است حداکثر ظرف یک‌هفته از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون مذکور مطرح نماید در غیر این‌صورت کمیسیون بتقاضای ذی‌نفع بموضوع رسیدگی خواهد کرد.
در صورتی که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند تعیین می‌نماید.
شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هرگاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا ننماید شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد نمود.» شایان ذکر است که به اعتقاد برخی شعب دیوان، صدور رأی به تخریب بنا از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تنها در صورت تخلف از اصول سه‌گانه شهرسازی، فنی و بهداشتی به تشخیص کارشناس رسمی مجاز میباشد.[۲] اما با توجه به رأی وحدت رویه مورخ ۲۲/۴/۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در حال‌حاضر این کمیسیون‌‌ها تکلیفی ندارند موضوع را به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع دهند.[۳]
علی‌ایحال به موجب ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، اصولاً اشخاص نمی‌توانند بدون اخذ مجوز از شهرداری بنایی احداث کنند یا در املاک خود عملیات ساختمانی انجام دهند.
اگرچه به‌طور سنتی حق مالکیت محترم است و مالک حق هرگونه تصرفی در مایملک خود را دارا میباشد[۴] اما اقتضائات زندگی کنونی، به مالک اجازه نمی‌دهد هر تصرف بخواهد در ملک خود انجام دهد. ساختمان‌سازی باید با رعایت اصول و قواعد شهرسازی باشد. بنای احداثی باید از استحکام لازم برخوردار باشد و در برابر حوادث طبیعی یا غیرطبیعی مثل زلزله، آتش‌سوزی و… مقاوم باشد. به علاوه به لحاظ ظاهری باید با رعایت اصول مهندسی باشد. در همین راستا ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مقرر داشته: «شهرداریها و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی، مجریان ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه‌های مهندسی ساختمان و شهرسازی و مالکان و کارفرمایان در شهرها، شهرک‌ها و شهرستان‌ها و سایر نقاط واقع در حوزه شمول مقررات ملی ساختمان و ضوابط و مقررات شهرسازی مکلفند مقررات ملی ساختمان را رعایت نمایند. عدم رعایت مقررات یاد شده و ضوابط و مقررات شهرسازی تخلف از این قانون محسوب میشود. تبصره ۱- وزارتخانه‌های راه‌وشهرسازی، کشور و صنایع مکلفند با توجه به امکانات و موقعیت هر محل، آن دسته از مصالح و اجزاء ساختمانی که باید به تأیید مؤسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران برسد را طی فهرست‌هایی احصا و آگهی نمایند. از تاریخ اعلام، کلیه تولیدکنندگان و واردکنندگان و توزیع‌کنند‌گان مصالح و اجزای ساختمانی موظف به تولید و توزیع و استفاده از مصالح استاندارد شده خواهند بود.»
ساخت‌وسازهای بدون پروانه یا برخلاف حدود تعیین شده در پروانه، تغییر کاربری یا تغییر نوع استفاده از بنا، تبدیل و تفکیک‌های غیرمجاز املاک و اراضی، خاکبرداری و گودبرداری بدون مجوز و فاقد ایمنی و انجام ساخت‌وساز بدون رعایت اصول فنی، شهرسازی و بهداشتی و عدم رعایت اصول ایمنی و حفاظت و کار در حین اجرا، احداث طبقات اضافی چه در زیرزمین و چه بر روی زمین، جابه‌جایی فضا‌ها در طبقات مختلف ساختمان، تغییر مشخصات فنی سیستم‌‌ها و تجهیزات اصلی تأسیسات مکانیکی و برقی (به‌ویژه سیستم‌های اعلام و اطفاء حریق، سرمایش و گرمایش، از جمله مصادیق بارز‌ترین تخلفات ساختمانی شهروندان است.
آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری قابلیت اعتراض در دیوان عدالت اداری را دارد.[۵] بسیاری از پرونده‌های ورودی به دیوان عدالت اداری به این موضوع اختصاص یافته است. مالکان همواره نسبت به آرای کمیسیون و مصادیق تخلف اعتراض دارند. یکی از این اختلافات در مصادیق عملیات ساختمانی بوده است. پرسش این است که دقیقا عملیات ساختمانی که باید برای آن از شهرداری مجوز گرفت چیست؟ آیا دیوارکشی هم مصداق عملیات ساختمانی محسوب میشود یا خیر؟ این موضوع در شعب دیوان عدالت اداری محل اختلاف بوده و حتی منجر به صدور آراء متعارض شده است. استدلال‌های مندرج در برخی آراء شعب دیوان در عین آن که قابل توجه است ولی با قوانین ناسازگار است. النهایه هیأت عمومی با احراز تعارض آراء، نسبت به آن رأی وحدت‌رویه صادر کرده است. در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی بیان خواهد شد.
گزارش پرونده:
تاریخ دادنامه: ۲۳/۱۰/۱۳۹۹
شماره دادنامه: ۱۵۰۹
شماره پرونده: ۹۹۰۰۴۸۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام‌کننده تعارض: آقای الف.م
موضوع: اعلام تعارض در آرای صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری
گردش‌کار: (شعب دیوان عدالت اداری درخصوص تخریب دیوارکشی در اراضی با کاربری گردشگری و همچنین صلاحیت توسط کمیسیون ماده۱۰۰ قانون شهرداری در رسیدگی به موضوع استنباط‌های متفاوتی داشته‌اند که منجر به صدور آرای متفاوتی شده است.)
گردش‌کار پرونده‌ها و مشروح آراء به قرار زیر است:
۱- شعبه ۹ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص شکایت آقای هـ .ز. به خواسته اعتراض به رأی کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری به موجب رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۰۷۰۴۲۲۳- ۱۳/۱۱/۱۳۹۷ با این استدلال که: « به موجب مواد ۱و۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات هرگونه تغییر کاربری غیرمجاز ممنوع میباشد و شاکی بدون رعایت قوانین و مقررات و بدون اخذ مجوز و تغییر کاربری با احداث بنا مرتکب تخلف شده و رأی به‌درستی صادر شده است»، رأی به رد شکایت صادر کرده است. شعبه ۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۵۶۶۰۱۵۲۳- ۱۵/۵/۱۳۹۸ رأی شعبه بدوی را تأیید کرده است.
۲- شعبه ۱۳ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص شکایت آقای غ.ح به خواسته اعتراض به رأی کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۳۳۰۲۷۱۲- ۲۶/۵/۱۳۹۸ به شرح زیر رأی صادر کرده است:
«رأی به تخریب، قلع بنا یا اعاده به وضع سابق درخصوص تخلفات ساختمانی بدون پروانه یا مازاد بر پروانه در صورتی صحیح و دارای وجاهت قانونی است که ضرورت آن توسط کارشناس رسمی احراز و در رأی کمیسیون تصریح گردد و تخریب و قلع بنا از سوی شهرداری محدود و محصور به عدم رعایت اصول سه‌گانه شهرسازی، فنی و بهداشتی بوده و معیار تشخیص آن نظر کارشناس رسمی دادگستری است…، با توجه به ادعای وکیل شاکی مبنی بر کاربری ملک به صورت گردشگری ضرورت دارد درخصوص کاربری قبلی و فعلی ملک اظهارنظر گردد، لذا شکایت مقرون به صحت تشخیص و رأی به ورود شکایت صادر کرده است.»
شعبه ۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۶۰۳۵۵۰ – ۱۸/۱۰/۱۳۹۸ ضمن نقض رأی شعبه بدوی چنین رأیی صادر کرده است:
« با التفات به اینکه مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ناظر به بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی به وزارت مسکن و شهرسازی اخذ پروانه ساختمانی جهت احداث بنا و رعایت مفاد پروانه ساختمانی و اصول شهرسازی اعم از تراکم ساختمانی و نوع کاربری ملک الزامی میباشد و در مانحن‌فیه به‌جهت عدم رعایت کاربری حریم شهر بدون پروانه ساختمانی ضوابط شهرسازی نقض گردیده است و رأی به رد شکایت صادر میشود.»
۳- شعبه ۱۰ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص شکایت آقای ع.ز بر اعتراض به رأی کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۲۸۰۰۷۳۷ -۷/۲/۱۳۹۸ چنین رأی صادر کرده است:
«درخصوص شکایت شاکی به خواسته اعتراض به رأی کمیسیون ماده۱۰۰ مبنی بر تخریب بابت احداث دیوار به طول ۱۸۱ متر با عنایت به محتویات پرونده نظر به اینکه وکیل شاکی دلیل و مدرک مؤثری که موجب نقض رأی معترض‌عنه گردد، ارائه ننمودند و رسیدگی در کمیسیون نیز مطابق مقررات قانونی صورت گرفته و تخطی از مقررات که موجب تضییع حقوق شاکی باشد مشهود نمی‌باشد، لذا حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد.»
شعبه ۷ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۵۹۰۰۲۴۰۶ – ۱۱/۶/۱۳۹۸ ضمن نقض رأی شعبه بدوی چنین رأی صادر می‌نماید:
«به رأی تخریب ۱۸۱ مترمربع دیوارکشی غیرمجاز کمیسیون اشکال وارد است زیرا سال ساخت مشخص نشده است شاکی مدعی است طبق طرح جامع سال ۱۳۹۴ لواسان کاربری اراضی گردشگری اعلام شده لکن کمیسیون به استناد قانون حفظ اراضی زراعی و باغات رأی به تخریب صادر نموده ملک مشاعی است و معلوم نیست سهم شاکی به‌صورت قانونی تفکیک گردیده یا دیوار در ملک مشاعی بنا شده، لذا ضمن نقض رأی شعبه بدوی حکم به ورود شکایت صادر و اعلام می‌نماید.»
۴- شعبه ۳۲ بدوی دیوان عدالت اداری درخصوص شکایت آقای ح.ع و آقای و.ع به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۳۲۰۲۲۴۸ -۱۵/۸/۱۳۹۱ چنین رأی صادر نموده است:
«نظر به اینکه دیوارکشی به‌عنوان جلوگیری از دستبرد محصول و لوازم کشاورزی است در واقع حفاظت از اموال است و به‌عنوان یک اقدام عمرانی تلقی نمی‌گردد تا مشمول ماده۱۰۰ قانون باشد و در واقع تخلف ساختمانی تلقی نمی‌گردد، به علاوه مغایرت احداث دیوار با موازین فنی، شهرسازی و بهداشتی در رأی کمیسیون معین نگردیده است و همچنین شهرداری مکلف بوده است که از قبل احداث حسب مدلول تبصره ۷ ماده۱۰۰ از احداث دیوار جلوگیری نماید، لذا با توجه به مراتب فوق رأی کمیسیون ماده۱۰۰ نقض و حکم به ورود شکایت صادر و اعلام می‌گردد. این رأی قطعی است. »
۵ – شعبه ۲۶ بدوی دیوان عدالت اداری در مورد دادخواست آقای م.م. به طرفیت شهرداری اسلامشهر به موجب دادنامه شماره ۸۹۰۹۹۷۰۹۰۲۶۰۱۴۱۱ – ۲۶/۱۰/۱۳۸۹ به شرح زیر رأی صادر کرده است:
درخصوص شکایت آقای م.م. با وکالت آقای ک.ب. علیه شهرداری اسلامشهر به خواسته ابطال رأی شماره ۲۹۸۰ – ۵/۷/۱۳۸۹ و ۳۵۶۸ – ۵/۹/۱۳۸۹ کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری به شرح مفاد دادخواست و مستندات و مدارک تقدیمی توجها به اینکه ایراد و اعتراض مؤثر و موجهی که موجب نقض رأی معترض‌عنه گردد ابراز و اقامه نگردیده است و رأی اصداری هیچ‌گونه مبانیت و مغایرتی با موازین قانونی ندارد و تمسک شاکی به موارد اعلامی فاقد ادله اثباتی است. لذا با توجه به مراتب فوق و با عنایت به اینکه تخلفی از قوانین که موجب تضییع حقوق شاکی باشد مشهود نیست علیهذا دعوای مطروحه غیروارد تشخیص و حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رأی صادره قطعی است.
۶ – شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری در راستای اعمال ماده ۱۸ سابق قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ نسبت به رأی شعبه ۲۶ بدوی به شماره ۱۴۱۱- ۲۶/۱۰/۱۳۸۹ چنین رأیی صادر کرده است:
«با عنایت به اینکه دیوارکشی در حریم از شمول ماده۱۰۰ قانون شهرداریها و تبصره‌های آن خارج است لذا اتخاذ تصمیم کمیسیون تجدیدنظر ماده۱۰۰ شهرداری اسلامشهر و رأی شماره ۳۵۶۸ – ۵/۸/۸۹ در این خصوص فاقد وجاهت قانونی است و دادنامه شماره ۱۴۱۱- ۲۶/۱۰/۸۹ شعبه ۲۶ بدوی که در پرونده ۲۶/۸۹/۱۷۱۸ که در تأیید رأی فوق‌الاشعار کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری صادر گردیده واجد اشتباه بین قانونی است لذا تقاضای اعمال ماده ۱۸ قانون دیوان عدالت اداری از ناحیه ریاست دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه مذکور موجه تشخیص و با اختیار حاصله از ماده قانون مرقوم نقض می‌گردد و در ماهیت امر با توجه به اینکه تعیین جریمه برای احداث بنا قانونی میباشد لذا بند اول رأی شماره ۳۵۶۸ – ۵/۸/۸۹ کمیسیون تجدیدنظر عیناً تأیید می‌گردد و بند دوم بنا به استدلال و استناد مرقوم و مستنداً به مواد ۷ و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ نقض و جهت رسیدگی مجدد با رعایت مدلول دادنامه به‌کمیسیون مربوطه ارجاع می‌گردد. رأی صادره قطعی است. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف – تعارض در آراء محرز است.
ب – مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ در رسیدگی به تخلفات ساختمان در محدوده و حریم شهر است و مطابق بند ۱- ۱۴ فصل اول مبحث دوم مقررات ملی ساختمان و قسمت ۱۸-۱ مبحث هشتم و قسمت ۱۲-۱- ۳-۱ مبحث دوازدهم از همان قانون عملیات ساختمانی عبارت از تخریب، خاکبرداری، خاکریزی، گودبرداری، محوطه‌سازی و… است و احداث دیوار نیز عملیات ساختمانی محسوب میشود و به دلالت ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک مصوب سال ۱۳۸۴، برای ایجاد دیوار در محدود و حریم شهر اخذ جواز ساخت الزامی است و انگیزه خیرخواهانه یا حسن‌نیت یا سوء‌نیت نیز در ارتکاب تخلف ساختمانی رافع مسؤولیت نیست. بنا بر مراتب رأی شعبه ششم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۵۶۶۰۳۵۵۰ – ۱۸/۱۰/۹۸ که بر رد شکایت صادر شده صحیح و موافق مقررات است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
بررسی و توضیح:
همان‌گونه که در گزارش این پرونده ملاحظه شد، شعب دیوان عدالت اداری درخصوص مصادیق عملیات ساختمانی اتفاق نظر نداشته‌اند.
اما برای رسیدن به پاسخ باید به نظامات قانونی مراجعه کنیم. ﻗﺎﻧﻮن ﻧﻈﺎم ﻣﻬﻨﺪﺳﻲ و ﻛﻨﺘﺮل ﺳﺎﺧﺘﻤﺎن در ماده ۳۴ خود شهرداریها را مکلف کرده مقررات ملی ساختمان را رعایت نمایند. مقررات ملی ساختمان شامل دستورالعمل‌هایی برای طراحی، نظارت و اجرای ساختمان میباشد. رعایت این دستورالعمل‌‌ها ضامن ایمنی، آسایش، بهداشت، بهره‌وری انرژی و اقتصادی و از همین رو نیز ضروری است. این مقررات در قالب ۲۲ جلد کتاب تهیه شده‌اند، که هر کتاب به یک مبحث خاص می‌پردازد. به عبارت دیگر مقررات ملّي ساختمان، مجموعه‌اي از حداقلهاي مورد نياز و بايد‌ها و نبايدهاي ساخت وساز بوده كه با توجه به شرايط فني و اجرایي و توان مهندسي كشور تهيه و تدوين شده است.[۶]
مبحث دوازدهم مقررات ملی ساختمان به ايمني و حفاظت كار در حين اجرا پرداخته است. در بند ۱۳-۱-۳-۱ این مقررات تحت عنوان عملیات ساختمانی، به تعریف و ارائه مصادیق این عملیات اشاره کرده است. به موجب این بند «عمليات ساختماني عبارت است از تخريب، خاكبرداري، خاكريزي، گودبرداري، حفاظت گودبرداري و پي‌سازي، احداث بناهاي موقت و دایم، توسعه، تعمير اساسي و تقويت بنا، نماسازي، محوطه‌سازي و ساخت قطعات پيشساخته در محل كارگاه ساختماني، حفر چاه‌ها و مجاري آب و فاضلاب و ساير تأسيسات زيربنايي.»
از این رو دیگر نمی‌توان گفت دیوارکشی، عملیات ساختمانی قلمداد نمی‌شود زیرا در این مقررات (که به حکم قانون تهیه و تدوین شده است) حتی تخریب هم عملیات ساختمانی است. فرقی نمی‌کند که دیوارکشی موقت یا دایم باشد چون به‌طور کلی به آن احداث بنا اطلاق میشود.
از سوی دیگر براساس ماده(۱) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب ۱۳۸۴ «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرحهادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا میباشد.
شهرداریها علاوه بر اجرای طرح‌های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند.» ماده ۲ نیز مقرر داشته: «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید.
به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل‌ها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی امکان‌پذیر خواهد بود.
نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرک‌های صنعتی (که در هر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند) به‌عهده شهرداری مربوط میباشد، هرگونه ساخت‌وساز غیرمجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد.» ملاحظه میشود قانون‌گذار نظارت بر احداث هرگونه عملیات ساختمانی را به شهرداری محول کرده است. به عبارت دیگر باید گفت، انجام هر نوع عملیات ساختمانی در داخل شهر مستلزم کسب مجوز از شهرداری است.
بنابراین جملاتی که شعب دیوان عدالت در آراء خود به‌کار برده‌اند از قبیل: «با عنایت به اینکه دیوارکشی در حریم از شمول ماده۱۰۰ قانون شهرداریها و تبصره‌های آن خارج است…» و یا «نظر به اینکه دیوارکشی به‌عنوان جلوگیری از دستبرد محصول و لوازم کشاورزی است در واقع حفاظت از اموال است و به‌عنوان یک اقدام عمرانی تلقی نمی‌گردد تا مشمول ماده۱۰۰ قانون باشد…» با موازین قانونی و مقررات ذکر شده، سازگاری ندارد و رأی وحدت‌رویه هیأت عمومی، مطابق با موازین قانونی صادر شده است.
[۱] ماده ۴۵- وظایف انجمن به‌قرار ذیل است:
۱–نظارت در حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی نقدی و جنسی و اموال منقول و غیرمنقول متعلق بشهر و همچنین نظارت در حساب درآمد و هزینه آنها.
(اگر انجمن تفتیش دقیقی را در مخارج یا اقدام مهم شهرداری لازم بداند کارشناس یا محاسبین متخصصی را موقتاً برای رسیدگی بآنکار استخدام می‌کند و حق‌الزحمه متناسبی بآنها پرداخت خواهد کرد).
۲– تصویب بودجه سالیانه و اصلاح بودجه و متمم بودجه و تفریغ بودجه شهرداری و بنگاه‌های وابسته به‌شهرداری و تصویب برنامه ساختمانی که از طرف شهرداری پیشنهاد میشود.
۳– تصویب معاملات و نظارت در آنها اعم از خرید و فروش و مقاطعه و اجاره و استجاره به‌نام شهر با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین‌نامه مالی شهرداریها پیش‌بینی شده در این قانون.
۴– مراقبت در اقامه کلیه دعاوی مربوطه به‌شهرداری و نظارت در حسن جریان امور.
۵– رفع اختلافات صنفی در صورت مراجعه از طرف شهرداری یا اصناف جز در مواردی که موضوع جنبه حقوقی نداشته باشد.
۶– مراقبت در اجراء وظایف شهرداری در امور بهداشت حوزه شهر و نظارت در امور بیمارستان‌ها و پرورشگاه‌ها و سایر مؤسساتی که از طرف شهرداری اداره میشود.
۷– اظهارنظر در مورد تشریک مساعی شهرداری با ادارات و بنگاه‌های مربوط برای دایر کردن نمایشگاه‌های کشاورزی و هنری و بازرگانی و….
۸– تصویب لوایح برقراری یا الغاء عوارض یا تغییر نوع و میزان آن و همچنین توافق نسبت به‌وصول بقایای عوارض ملغی شده در هر مرحله‌ای که باشد.
تبصره– وضع عوارض هر شهر نباید تأثیر سوئی در اقتصاد عمومی کشور و رواج صادرات یا نشو و نمای صنایع داخلی داشته باشد تشخیص این‌گونه عوارض با وزارت کشور است.
۹– تصویب آیین‌نامه‌های پیشنهادی شهرداری پس از رسیدگی به آنها.
۱۰– مراقبت برای ایجاد رختشوی‌خانه‌های عمومی و آبریزها و گورستان و مرده‌شویخانه و تهیه وسایل حمل اموات مطابق اصول بهداشت.
۱۱–نظارت در امور تماشاخانه و سینما و امثال آن و همچنین تدوین مقررات مخصوص برای حسن ترتیب و نظافت و بهداشت این قبیل مؤسسات بر طبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی برای جلوگیری از مخاطرات حریق و امثال آن.
۱۲– وضع مقررات و نظارت در حفر مجرا برای فاضل آب شهر یا لوله آب یا برق و تصویب قراردادهای مربوط به‌آنها.
۱۳– بررسی و موافقت با تهیه وسایل اتوبوسرانی و برق و سایر نیازمندی‌های عمومی از طریق تأسیس شرکت‌ها و مؤسسات با رعایت قوانین کشور.
۱۴– بررسی و موافقت با پیشنهادات شهرداری در مورد فراوانی و ارزانی خواربار و اقدام در تأمین و توزیع مواد غذایی در مواقع لازم مخصوصاً به‌هنگام قحطی و پیش‌بینی و جلوگیری از کمیابی خواربار و تهیه میدان‌های عمومی برای خرید و فروش خواربار و همچنین نظارت در صحت اوزان و مقادیر و مقیاس‌ها و ملزم ساختن اصناف بالصاق برگه قیمت بر روی اجناس.
۱۵– تصویب نرخ کرایه وسایط نقلیه در شهر.
۱۶– تصویب مقررات برای تنظیم آب‌های شهر و اجاره و استیجار آبهایی که برای مصرف شهر ضروریست و جلوگیری از تجاوز به قنوات شهری.
۱۷– موافقت با ایجاد و توسعه معابر و خیابان‌ها و میدان‌ها و باغ‌های عمومی بر طبق مقررات قانون توسعه معابر.
۱۸– تصویب مقررات لازم برای اراضی غیر محصور شهر از نظر بهداشت و آسایش عمومی و عمران و زیبایی شهر.
۱۹– تصویب وام‌های پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به‌مبلغ و مدت و میزان بهره و ترتیب استهلاک و مصرف وام.
[۲] تا پیش از صدور رأی وحدت‌رویه در سال ۱۴۰۰، غالب شعب دیوان عدالت اداری همسو با این نظر بودند. برای مثال شعبه ۳۳ بدوی در یکی از آراء خود اعلام داشته: « نظر به اینکه اولاً- مستفاد از تبصره‌های ۱ و ۲ و ۳ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، رأی [به] تخریب در هر موردی در صورتی جایز است که کارشناس تخریب را تجویز نماید و یا اینکه جریمه تعیین شده از سوی متخلف پرداخت نشود، ثانیاًـ تخریب و قلع بنا از ناحیه شهرداری محصور و محدود به تخلف از اصول شهرسازی فنی و بهداشتی است و معیار تشخیص به اهل خبره ارجاع می شود و با جلب نظر کارشناس رسمی، کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مجاز به تخریب بنا می باشد، ثالثاًـ درخصوص مواردی که مهندس ناظر ساختمان بنا را مستحکم و گزارش شهرداری را غیرقابل قبول می داند، تنها راه چاره جهت احراز لزوم تخریب، ارجاع به هیأت سه نفره کارشناس دادگستری می باشد و کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نبایستی قبل از جلب نظر کارشناس، حکم به تخریب صادر نماید، رابعاً- شهرداری مطابق ماده ۱۰۰ قانون مذکور بایستی از عملیات اجرایی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود جلوگیری کند و سهل‌انگاری شهرداری در اعمال نظارت و عمل به وظیفه قانونی و مقامی خود و پیشگیری قبل از وقوع تخلف ساختمانی دلیل قلع تأسیسات و بناها خلاف مشخصات مندرج در پروانه نبوده، مگر اینکه استمرار تخلف واقع، و توسط کارشناس رسمی دادگستری مخالف اصول شهرسازی و فنی و یا بهداشتی تشخیص داده شود که در آن صورت تخریب جایز بوده و طبق قاعده اقدام علیه خود، شهرداری مسئولیتی در باب خسارات وارد ناشی از تخریب به شاکی نخواهد داشت، چرا که سبب اقوی از مباشر می باشد، لذا بنا به جهات فوق خواسته شاکی مقرون به صحت تشخیص و حکم به الزام کمیسیون به رسیدگی مجدد با لحاظ جهات ذکر شده در این رأی با استناد به ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان صادر و اعلام می گردد. رأی صادره طبق ماده ۶۶ از همین قانون ظرف ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ، قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر دیوان می باشد.» رأی مذکور به موجب دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۹۵۵۷۰۱۵۲۵ شعبه ۷ تجدیدنظر دیوان عدالت، تأیید شده است.
[۳]رأی وحدت‌رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری « مطابق تبصره(۱) ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، در مواردی که عملیات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه انجام شده باشد، کمیسیون موضوع این قانون با احراز اینکه اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی در ساختمان احداثی رعایت نشده است، می‌تواند قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه را طی تشریفاتی مورد حکم قرار دهد. نظر به اینکه اولاً: ارجاع موضوع ضرورت یا عدم ضرورت تخریب بنا به کارشناس رسمی از اختیارات کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و شعب دیوان عدالت اداری است و در صورت ضرورت جلب نظر کارشناس، حسب مورد به تشخیص کمیسیون و شعب دیوان عدالت اداری قابلیت ارجاع به کارشناس را دارد. ثانیاً: الزام کمیسیونهای موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری بر اینکه برای صدور حکم بر قلع بنا موضوع را لزوماً به کارشناس ارجاع کنند و نظر کارشناس را اخذ نمایند، فاقد مبنای قانونی است و ثالثاً: کمیسیونهای موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به عنوان یک مرجع شبه قضایی درخصوص احراز عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی موظّف به صدور آرای مستند و مستدل بوده و عدم ارجاع موضوع به کارشناس رسمی توسط آنها نافی لزوم اتّخاذ تصمیم مستند و مستدل در رابطه با ذکر دلایل عدم رعایت اصول سه‌گانه مذکور نیست، بنابه مراتب فوق، آرای شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۲۸۰۴۲۸۱-۱۴/۸/۱۳۹۸ صادر شده از شعبه ۱۰ بدوی دیوان عدالت اداری که به موجب رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۵۶۶۰۰۲۲۷- ۳۱/۱/۹۹ صادر شده از شعبه ۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری تأیید شده و شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۰۸۰۰۲۴۲- ۲۲/۱/۹۷ صادر شده از شعبه ۱۱ بدوی دیوان عدالت اداری که به موجب رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۵۶۶۰۱۷۸۵ – ۲۰/۶/۹۷ صادر شده از شعبه ۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری تأیید شده و همچنین رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۵۶۱۰۲۷۷۵ – ۱۳/۱۱/۹۷ صادر شده از شعبه ۴ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که بر رد شکایت اصدار یافته‌اند؛ در این حد که صرف عدم ارجاع موضوع ضرورت یا عدم ضرورت تخریب بنا به کارشناس رسمی را توسط کمیسیون ماده۱۰۰ قانون شهرداری موجب نقض رأی کمیسیون مذکور ندانسته، صحیح و منطبق موازین قانونی است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.»
[۴] ماده ۳۰ قانون مدنی- هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد.
[۵] جزء ۲ بند (ب) ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری «رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، هیأت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده ( ۱۰۰ ) قانون شهرداریها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها»
[۶] در حال‌حاضر مقررات ملی ساختمان ۲۲ مبحث دارد که شامل موضوعات زیر می‌شوند:
مبحث ۱ مقررات ملی ساختمان: تعاریف، مبحث ۲ مقررات ملی ساختمان: نظامات اداری، مبحث ۳ مقررات ملی ساختمان: حفاظت ساختمان‌ها در مقابل حریق، مبحث ۴ مقررات ملی ساختمان: الزامات عمومی ساختمان، مبحث ۵ مقررات ملی ساختمان: مصالح و فراورده‌های ساختمانی، مبحث ۶ مقررات ملی ساختمان: بارهای وارد بر ساختمان، مبحث ۷ مقررات ملی ساختمان: پی و پی‌سازی، مبحث ۸ مقررات ملی ساختمان: طرح و اجرای ساختمان‌ها با مصالح بنایی، مبحث ۹ مقررات ملی ساختمان: طرح و اجرای ساختمان‌های بتن آرمه، مبحث ۱۰ مقررات ملی ساختمان: طرح و اجرای ساختمان‌های فولادی، مبحث ۱۱ مقررات ملی ساختمان: طرح و اجرای صنعتی ساختمان‌ها، مبحث ۱۲ مقررات ملی ساختمان: ایمنی و حفاظت کار در حین اجرا، مبحث ۱۳ مقررات ملی ساختمان: طرح و اجرای تأسیسات برقی ساختمان‌ها، مبحث ۱۴ مقررات ملی ساختمان: تأسیسات مکانیکی
مبحث ۱۵ مقررات ملی ساختمان: آسانسورها و پلکان برقی، مبحث ۱۶ مقررات ملی ساختمان: تأسیسات بهداشتی
مبحث ۱۷ مقررات ملی ساختمان: لوله‌کشی گاز طبیعی، مبحث ۱۸ مقررات ملی ساختمان: عایق‌بندی و تنظیم صدا، مبحث ۱۹ مقررات ملی ساختمان: صرفه‌جویی در مصرف انرژی، مبحث ۲۰ مقررات ملی ساختمان: علائم و تابلوها، مبحث ۲۱ مقررات ملی ساختمان: پدافند غیرعامل، مبحث ۲۲ مقررات ملی ساختمان: مراقبت و نگهداری.
هر کدام از این مباحث خود حاوی نکات فنی متعددی است.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.