نقدی بر نظام پیمانکاری، با چاشنی اصلاح ساختار- قسمت آخر محمد حافظ بعد از انقلاب مشکلات موجود مسؤولین نظام را به انجام امور به صورت امانی سوق داد، شرکت‌های خارجی و شرکت‌های بزرگ داخلی، که اکثراً دارایی‌های خود را به بانک‌های خارجی سپرده بودند به راحتی از کشور خارج شدند، شرکت‌های محلی و کوچک […]
نقدی بر نظام پیمانکاری، با چاشنی اصلاح ساختار- قسمت آخر
محمد حافظ
بعد از انقلاب مشکلات موجود مسؤولین نظام را به انجام امور به صورت امانی سوق داد، شرکت‌های خارجی و شرکت‌های بزرگ داخلی، که اکثراً دارایی‌های خود را به بانک‌های خارجی سپرده بودند به راحتی از کشور خارج شدند، شرکت‌های محلی و کوچک باقیمانده با مشکلات فراوان پروژه‌های در دست اجرای خود را با هزینه‌های فراوان به اتمام رسانیده و چون بسیاری پیمانکاران فرعی و فاقد رتبهبندی و گرید مناسب بودند، سال‌های اولیه به سازماندهی و تجهیز خود پرداختند برخی شرکت‌های خارجی پروژه‌های خود را ادامه داده و با اتمام آن‌ها ماشین‌آلات خود را در داخل به فروش رسانیده و کشور را ترک کردند.
در کنار امانی‌کاری واگذاری پروژه‌ها به صورت پیمان مدیریت، نیز از راهکارهایی بود که بعد از انقلاب استفاده شد، شروع جنگ تحمیلی باعث کاهش بیشتر اعتبارات عمرانی شد و از طرفی خطه جنوب و غرب کشور که بیش‌ترین اعتبارات عمرانی را جذب می‌نمودند، درگیر جنگ شده و عملاً بسیاری پروژه‌های عادی به تعطیلی کشیده شد، در این سال‌ها امکانات مهندسی زیادی وارد کشور شد، امکانات و ماشین‌آلات وارده سریعاً به جبهه‌های جنگ ارسال شده و در اختیار نهادهای انقلابی حاضر در جنگ قرار می‌گرفت، فعالیت‌های زیادی در این سال‌ها در مناطق جنگی انجام شد، که اکثراً پس از خاتمه جنگ به استثنای راه‌های مواصلاتی، جمع‌آوری و یا منهدم شدند.
شرایط موجود باعث بزرگ و بزرگ‌تر شدن دولت شد، انجام کارها به صورت امانی نه تنها باعث کاهش هزینه اجرای پروژه‌ها نشد بلکه به شدت به گران شدن آن‌ها انجامید، پیمان مدیریت نیز راهکار اساسی نبود و لزوم سازماندهی مجدد نظام اجرایی کاملاً احساس می‌شد، دوران سازندگی در حقیقت دوران گسیل داشتن کلیه امکانات و گروه‌های اجرایی به سمت بازسازی کشور بود، در بازسازی کشورها پس از خاتمه جنگ‌ها معمولاً سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای دیگر مساعدت‌هایی می‌نمایند، طبیعی بود ما در بازسازی کاملاً تنها بوده و بازسازی توسط شرکت‌ها و دستگاه‌های اجرایی داخلی می‌بایست انجام می‌گرفت.
خاتمه جنگ نیروهای زیادی را آزاد کرد، امکانات وسیع درگیر در جنگ نیز باید تعیین تکلیف می‌شد، لذا اکثر نیروهای جبهه و جنگ در قالب شرکت‌های وابسته به سپاه پاسداران و جهادسازندگی سازماندهی شده و به عنوان رقیبی جدی در عرصه فعالیت‌های پیمانکاری حضوری فعال و مؤثر یافتند، ظهور این شرکت‌های دولتی و عمومی، بسیاری از معادلات را به هم ریخت، از طرفی قیمت‌ها به شدت کاهش یافت، چون دغدغه اصلی این شرکت‌ها پرداخت حقوق پرسنل بود که اکثراً نیروهای ایثارگر بودند که سال‌ها در راه سربلندی این مرز و بوم جانفشانی کرده بودند و با انتقال به این شرکت‌ها دریف حقوقی آن‌ها از اعتبارات جاری حذف شده و فقط در ازای کار این شرکت‌ها می‌توانستند حقوق خود را دریافت دارند.
تغییرات همان‌گونه که ملاحظه شد در ساختار فیزیکی نظام اجرایی پیمانکاری کشور بسیار وسیع بود، لیکن نظام حقوقی تغییرات متناسب را نداشت، البته پس از انقلاب و به خصوص پس از خاتمه جنگ شرکت‌های مشاور و شرکت‌های اجرایی فراوانی تشکیل شده و به ثبت رسیده و بسیاری رتبهبندی شدند، استفاده از مهندسین مشاور در فاز ۳ و در کنار پیمانکاران اجرایی گسترش فراوانی یافت، نظام اجرایی بر مبنای ۳ رکن کارفرما (دولت)، مشاور (برخی دستگاه‌ها نظارت را به عوامل فنی خود واگذار می‌کنند) و پیمانکار همچنان به کار خود ادامه داده و می‌دهد.
بخشنامه‌های صادره بعد از انقلاب آن‌قدر در راه کنترل شرکت‌های پیمانکاری پیشرفت، که عملاً ۳ پایه اجرایی به تدریج با حذف مسؤولیت‌های کارفرما و اختیارات بیش از حد مهندسین مشاور تبدیل به یک پایه متزلزل پیمانکار شد، عدم لزوم جوابگویی کارفرمایان به تعهدات فیمابین به صورت یک رویه معمول درآمده و تسلط کامل مهندسین مشاور بر عملکرد پیمانکاران اجرایی عملاً راه هرگونه نقد و بررسی و اعتراض به عملکرد آن‌ها را مسدود کرده وارزیابی آن‌ها صرفاً در اختیار کارفرماست. در این شرایط پیمانکاران سعی در جلب نظر کارفرما و مشاور به هر طریق ممکن دارند زیرا بازنده نهایی هر چالشی از ابتدا پیمانکاران اجرایی خواهند بود.
در حالی‌که این نظام اجرایی دارای آن‌چنان ضعف‌های اجرایی آشکاری است که هیچ‌گاه از طرف بخش خصوصی کشور و حتی در واگذاری پروژه‌های اجرایی شرکت‌های پیمانکاری بزرگ داخلی، که تسلط کامل به آن دارند، مورد استفاده قرار نگرفت، در نظام بین‌المللی نیز روش‌های نوین جایگزین شده است، دلیل حراست از استخوان‌های پوسیده این سیستم واقعاً مشخص نیست.
هزینه‌ای که برای اجرای یک پروژه صرف می‌شود به ۳ قسمت شامل هزینه‌های کارفرمایی، هزینه مطالعه و نظارت و در نهایت هزینه اجرا که به پیمانکار پرداخت می‌گردد، تقسیم می‌شود، گاهی هزینه‌های دو قسمت اول آن‌چنان بالاست که به هزینه‌های اجرا نزدیک شده و شاید سبقت بگیرد و با این شرایط نگهبانی از این روش توسط بخشنامه‌های دولتی جای سؤال جدی دارد، البته در سال‌های اخیر فعالیت‌هایی در جهت اصلاح انجام گرفته است.
در سال‌های گذشته الگوبرداری جدیدی صورت گرفته و نسخه ناقصی به عنوان عامل چهارم تعریف شد، در حقیقت باید شرکت‌های بزرگ و توانایی تعریف و سازماندهی می‌شدند که توان به کارگیری شرکت‌های مشاور و پیمانکاری را داشته و مسؤولیت انجام پروژه را دربست می‌پذیرفتند، در عمل به علت فقر مالی و اداری این شرکت‌ها حتی موفق به حفظ موجودیت خود نیستند، البته این نسخه‌برداری غلط از ابتدا محکوم به شکست بود و سریعاً باید شرکت‌های اصلی و توانای مملکت شناسایی و جایگزین شرکت‌های عامل ۴ شده، تا بتوانند به عنوان تنها عامل با در اختیار گرفتن عوامل اجرایی کشور را نظم نوینی بدهند.
عملی شدن شیوه‌های جدید اجرایی نظیر EPC و BOT که در سال‌های اخیر توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در دستور کار قرار گرفته و می‌تواند طلیعه حرکتی اصولی به طرف اصلاح ساختار پیمانکاری کشور باشد، نیاز به سازماندهی شرکت‌های بزرگ و توانای داخلی دارد، البته وجود این شرکت‌ها در کوتاه‌مدت جایگزین شرکت‌های خارجی نظیر توتال و غیره نخواهد شد، ولی به عنوان شرکت‌های همکار و یا از طریق جوینت وینچر می‌توانند تجربیات گران‌بهایی کسب کنند.
البته در کنار توانایی مالی و اداری، سلامت این شرکت‌های مادر و اصلی بسیار اهمیت دارد و در صورت عدم توجه به این مهم نه تنها مانند شرکت‌های برخی کشورهای همسایه ارزآوری نخواهند داشت بلکه مانند گذشته دارایی‌های کشور را نیز به خارج از کشور انتقال داده و ماندگاری آن‌ها پس از قدرت‌گیری و رسیدن به بلوغ کافی و بهره‌دهی کامل، جای شبهه خواهد داشت.
تأسیس و تقویت این شرکت‌ها بدون حمایت جدی مجلس و دولت امکان‌پذیر نیست، اگر امنیت و سودآوری معقولی تضمین نشود و سرمایه‌گذاری در دلالی و واسطه‌گری امنیت و سودآوری خود را همچنان بالاتر حفظ نماید امکان بقا برای شرکت‌هایی که سرمایه خود را گرفتار اجرای پروژه‌های دیر بازده نمایند بسیار کاهش خواهد یافت، حمایت از شرکت‌های پیمانکاری به شکل عام و شرکت‌هایی که در کنار کار اجرایی سرمایه طرح را نیز خود تهیه می‌نمایند باید از حاشیه امنیتی لازم برخوردار شوند تا نه تنها سرمایه خود که سرمایه دیگران را نیز در نیل به اهداف بلندمدت خود جذب نمایند.
علوم روز دنیا ثابت کرده سازمان‌ها و نهادهایی که فقط به دنبال سود خود و پیروزی خود در هر معامله و مبادله‌ای باشند، محکوم به شکست هستند آن‌هایی می‌مانند که سود ببرند، به قول اهل فن قاعدتاً برد برد باید در روابط تجاری و اجرایی حاکم گردد و در میدان کار و فعالیت و سازندگی بازنده معنایی جز توقف، رکود و اتلاف منابع نخواهد داشت.
۴-لزوم بازنگری در نظام حقوقی و قوانین اجرایی
گذشته از شرکت‌های خارجی که امکان رقابت با آن‌ها در مناقصات بین‌المللی برای شرکت‌های داخلی بسیار اندک است، کمپانی‌ها و شرکت‌های متعلق به ایرانیان که در خارج از کشور به ثبت رسیده اند نیز موفق‌تر از شرکت‌های داخلی در مبادلات بین‌المللی حضور یافته و می‌توانند به عنوان نمونه مناسبی برای بررسی و اصلاح ساختار مورد بررسی قرار گیرند، فلذا شناخت ویژگی و قوانین حاکم بر شرکت‌های داخلی و خارجی می‌تواند رهگشا باشد.
بر اساس آن‌چه در فصول قبل آمد قوانین موجود، سال‌ها قبل و با نگرشی خاص تهیه شده، بعد از انقلاب مورد بازنگری جدی قرار نگرفته و بخشنامه‌هایی برای حفظ و نگهداری آن مکرراً صادر شده است، قطعاً در نظام مردم سالارانه موجود با صدور بخشنامه‌های گوناگون نمی‌توان انتظار پیشرفت و ترقی داشت، حکومت ارزش‌گرای ایران، باید با وضع قوانین لازم افق آینده نظام را ارزش‌گذاری کرده و ارکان نظام را به طرف نیل به ارزش‌های متعالی هدایت نماید، قطعاً استفاده از تمامی پتانسیل بالفعل و بالقوه موجود در جهت نیل به اهداف دولت می‌تواند عقب‌ماندگی کشور را تا حدی جبران نماید.
بازنگری و تدوین قوانین جدید به خصوص در زمینه‌های ذیل می‌تواند اولین گام باشد:
– شرایط عمومی پیمان که در دهه چهل تحت عنوان «دفترچه شرایط کلی» تهیه شد از لحن و سیاق تفاهم‌آمیزی برخوردار بود، تغییرات متعدد بعدی شرایط عمومی پیمان را که ظاهری حافظ مصالح دولت گرفته در باطن به عاملی ضد توسعه تبدیل کرده است، قطعاً تدوین‌کنندگان دارای سوء‌نیت نبوده‌اند ولی در عمل نظام «فرمایش- کرنش» را در روابط اجتماعی دولت حاکم کرده‌اند، در چنین نظمی هرگونه ابتکار و اظهار نظر خارج از محدوده ضوابط فرمایشی می‌تواند با دست‌آویز قرار دادن مقررات و منافع عمومی سرکوب‌شده و در مقابل انواع انحرافات به شرط حفظ ظاهر ضوابط می‌تواند مجاز شمرده شود.
– آیین‌نامه معاملات دولتی در راستای کنترل هر چه بیشتر عوامل دست‌اندرکار مناقصات دولتی تدوین شده است، ولکن عدم شفافیت باعث تبدیل به ابزاری جهت اعمال سلیقه‌های برگزارکنندگان شود، تمرکز اختیارات در هر مرجعی به معنای نظارت دقیق‌تر نیست و صرفاً عاملی است که باعث می‌شود، توسط مراجع غیر مسؤول تصمیم‌سازی شده و امضا مجاز اخذ شود، در شرایط موجود وحدت رویه‌ای در واگذاری پروژه‌های وزارتخانه‌های مختلف، حتی سازمان‌های داخلی وزارتخانه‌ها وجود ندارد و مسؤولیت نیز متوجه کسی نبوده و کسی جوابگو نیست.
– مطالعات در فاز یک و فاز دو ممکن است توسط شرکت‌های مشاور مختلف انجام شود و از آن عجیب‌تر این‌که نظارت در مرحله اجرا(فاز ۳) می‌تواند به شرکت دیگری که پس از تأمین اعتبار اجرای طرح انتخاب می‌شود واگذار شود و این بدان معناست که هر یک مسؤولیت کار قبلی را نخواهند پذیرفت، اختلافات و تغییرات حاصل از ناهماهنگی در ۳ فاز اجرایی زیان فراوانی به اعتبارات دولتی و شرکت‌های پیمانکاری اجرایی وارد می‌سازد.
– برآورد انجام پروژه‌ها به شدت دستخوش تغییرات بوده و در کنار اختیار در مجموع ۵۰ درصدی کارفرما برای کاهش و افزایش مبلغ، تغییر مقادیر کار که قبلاً محدودیت داشت در راستای عدم جوابگویی کارفرما و مشاور نسبت به تعهدات خود، به طور نامحدود می‌تواند تغییر یافته و باعث تغییر ماهیت کار شود.
– اکثراً مطالعات قبل از شروع پروژه کامل نمی‌شوند، مطالعات در زمان اجرای کار، برنامه‌ریزی را مختل کرده، زیان به پیمانکار اجرایی وارد کرده و باعث معطل ماندن بسیاری امکانات می‌شود.
– پرداخت حق‌العمل پیمانکاران بر اساس فهارس بهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، به ویژه با عنایت به تورم‌های دو رقمی سالیانه و مغایرت تعدیل‌های ابلاغی با تورم، سود و زیان پروژه‌ها را در هاله‌ای از ابهام قرار داده، فلذا در کنار زیاده‌طلبی برخی پیمانکاران این نیز عاملی شده تا شرکت‌ها احساس نیاز به حاشیه امنیت بیش‌تری کرده و با کلیم‌کردن‌های متعدد و عجیب و شیوه‌های متعدد متعارف و غیرمتعارف در دوره ساخت هزینه‌های خود و سود لازم را از کارفرما بگیرند.
– تولیدات صنعتی کشور به علت مشکلات مدیریتی، تکنولوژی، کارگری باعث شده قیمت تمام‌شده تولیدات کشور بالاتر از قیمت‌های جهانی باشد، در حدی‌که دغدغه اصلی پیوستن به سازمان تجارت جهانی، عدم توان رقابت صنایع داخلی و تعطیلی اکثر آن‌هاست، در چنین شرایطی قیمت‌های بسیار پایین فهارس بها نسبت به قیمت‌های جهانی، نشان از عدم واقع‌بینی در تهیه آن‌ها دارد، برآورد براساس فهارس بهای موجود باعث شده است که تقریباً هیچ طرحی بدون نیاز به ابلاغ مبالغ جدید و یا متمم قرارداد خاتمه نمی‌یابد.
موارد فوق برخی از مشکلاتی است که باید سریعاً رفع شود، لکن عمده‌ترین چالش تعارض شدید بین مدیریت بخشنامه‌ای کارفرمای بزرگ(دولت) و مدیریت منفعت‌گرایانه حاکم بر شرکت‌های پیمانکاری است، این دوگانگی باعث هرز رفتن نیروهای اجرایی، اتلاف منابع و معطلی بسیاری از پروژه‌هاست و به اعتقاد نگارنده اهمیتی به مراتب بیش از دیگر موارد دارد.
مادام که سیاست دولت اعمال کنترل جهت پیشگیری از تخلفات باشد و این سیاست تبدیل به سیاست حذف زمینه تخلف نگردد، مشکلات به صورت اساسی راه‌حلی نخواهد یافت، برای از بین بردن زمینه خلاف کاری در انجام پروژه‌های اجرایی باید با استفاده از شیوه‌های روشن و بدون ابهام منافع شرکت‌های دست‌اندرکار اجرای هر پروژه را به منافع حاصل از آن پروژه گره زد، اگر بتوانیم با شفافیت کامل منافع شرکت‌های پیمانکاری را بر منافع ملی منطبق نماییم نیروهای فراوانی که برای کنترل به کار گرفته شده‌اند می‌توانند وارد عرصه تولید شده و مزایای فراوانی برای مملکت خواهد داشت.
نظام حقوقی و قوانین اجرایی حاکم به صورت مداوم در پی یافتن مجرمین و متجاوزین به حقوق ملی است اگر بتوانیم در پیمان‌های دولتی تجاوز به بیت‌المال را کاهش دهیم قطعاً کمک مؤثری به سلامت جامعه نیز خواهد شد، قطعاً با توجه به ریشه‌های اعتقادی موجود موفقیت در این امر در صورت قوانین و ساختار حقوقی بیش از دیگر کشورها خواهد بود.
بسیاری از پروژه‌ها در کشورهای پیشرفته انجام می‌گیرد بدون آن‌که اعتبارات دولتی برای انجام آن تخصیص یافته باشد. پروژه متعلق به سازنده و همچنانکه می‌توان کارخانه‌ای ساخت و تولیدات آن‌را به فروش رسانید می‌توان سد، نیروگاه و غیره احداث کرده و آب و برق تولیدی را به فروش رسانید و یا حتی راهی را مالک بوده و از عابرین حق استفاده گرفت، در این نظام حقوقی باید به شدت با انحصار برخورد نماید و لازم است قوانین ضد انحصار لازم تهیه و به تصویب برسد.
تدوین قوانین متناسب با پیشرفت علوم دنیوی بدون بررسی عمیق و شناسایی دقیق نقاط قوت و ضعف نظام موجود، ممکن نیست فلذا لازم است مسؤولین و قانون‌گذاران، تشکل‌های پیمانکاری را به یاری طلبیده تا با همکاری و تعامل سازنده کلیه دست‌اندرکاران این صنعت و قانون‌گذاران نظامی قوی و مناسب روز برنامه‌ریزی شود.
جمع‌بندی:
در این مقاله سعی بر این تا به عنوان فردی که بیش از ۳ دهه با نظام پیمانکاری کشور ارتباط مستقیم داشته است، سال‌ها به عنوان کارفرما و سالیان متمادی به عنوان پیمانکار، مسایل پیمانکاری بررسی و راهکاری ارایه شود.
پیشنهاد ارایه شده مبنی بر تشکیل شرکت‌های پیمانکاری در دو گرید عمده اصلی(مادر) و تخصصی ممکن است با مخالفت برخی روبه‌رو شده و در حال حاضر نیز با رتبهبندی جدید EPC مغایرت دارد، ولی باید توجه به عدم موفقیت‌ها داشت و از تجربیات گران‌بهای بشری استفاده کرد.
براساس تعالیم عالیه ما علوم و فنون جدید باید از اقصا نقاط دنیا اخذ گردد و لازمه حضور ما در عرصه‌های بین‌المللی نیز ایجاب می‌کند که قوانین و نظامات حاکم همخوانی لازم را داشته باشند در غیر این‌صورت کماکان شاهد ثبت شرکت‌های ایرانی در خارج از کشور جهت استفاده از قوانین کشورهای ثالث برای حضور و رقابت در عرصه‌های بین‌المللی خواهیم بود.
وضع قوانین سهل و ساده امکان تفسیر به رأی را کاهش داده و امنیت فکری و شجاعت لازم را جهت حضور در عرصه‌های بین‌المللی آماده می‌نماید.
منبع: کتاب مستندات علمی-حرفه‌ای نظام اجرای پروژه‌ها- جلد اول
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.