رسیدگی به تخلفات انضباطی در بازار سرمایه! نگاهی به دادنامه جدید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دکتر سیداحسان حسینی کارشناس حقوقی یکی از مباحث مهم در حقوق شرکت‌ها، جدایی شخصیت شرکت از سهامداران خود است. این موضوع در عین اینکه بسیار بدیهی می‌نماید اما در عین حال بسیار حایزاهمیت است. معمولاً شخصی که سهام شرکتی […]
رسیدگی به تخلفات انضباطی در بازار سرمایه!
نگاهی به دادنامه جدید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
دکتر سیداحسان حسینی
کارشناس حقوقی
یکی از مباحث مهم در حقوق شرکت‌ها، جدایی شخصیت شرکت از سهامداران خود است. این موضوع در عین اینکه بسیار بدیهی می‌نماید اما در عین حال بسیار حایزاهمیت است. معمولاً شخصی که سهام شرکتی را خریداری می‌کند یعنی سهامدار، به دنبال سود است و تکلیفی در برابر شرکت ندارد. یعنی در پایان سال مانند سایر سهامداران منتظر می‌ماند تا با تصویب مجمع عمومی، سود سهم خود را دریافت کند. اما همین فرد به نسبت سهامی که دارد می‌تواند در اداره شرکت مداخله داشته باشد ولی باید توجه داشت این مداخله به هیچ‌وجه مسؤولیتی برای او به دنبال ندارد. در واقع وقتی از استقلال شخصیت شرکت از سهامدار صحبت می‌کنیم، منظور این است که شخصیت شرکت کاملاً مستقل از سهامداران و مدیران آن می‌باشد یعنی نمی‌توان برای دیون و تعهدات شرکت به سراغ سهامدار یا مدیر آن شرکت رفت و ایفای تعهدات را از او یا اموالش مطالبه کرد و همچنین برای تعهدات و دیون سهامدار هم نمی‌توان به شرکت مراجعه کرد و یا حساب‌های شرکت را توقیف کرد.
در حقوق تجارت قواعدی همچون، قاعده استقلال شخصیت حقوقی شرکت، مسؤولیت محدود، استقلال دارایی شرکت‌های تجاری متضمن این مفهوم است. چرا که فعالیت‌های تجاری اصولاً ریسک‌پذیر است و هر لحظه ممکن است فعالیت تجاری با عوامل پیش‌بینی نشده مواجه شود و چه بسیار منجر به توقف یا ورشکستگی شود. به همین علت بوده که صاحبان کسب و کارهای بزرگ ترجیح می‌دهند به جای این که به نام خود مبادرت به فعالیت تجاری کنند، از طریق ایجاد یک شخصیت حقوقی (شرکت تجاری) اقدام نمایند.
تأسیس شرکت تجاری، نه‌تنها امکان جذب سرمایه‌های خرد و کلان را فراهم می‌آورد، بلکه سرمایه‌گذاران نیز امکان توزیع ریسک را پیدا می‌کنند خطر کنند.
شرکت‌های سهامی سه رکن دارند: مجامع عمومی (عادی، فوق‌العاده و عادی به طور فوق‌العاده)، هیأت مدیره و بازرس یا بازرسان. مجامع رکن تصمیم‌گیر هستند. هیأت مدیره رکن اداره‌کننده شرکت و بازرس نیز رکن نظارتی شرکت است. اما مسؤولیت اصلی شرکت با هیأت مدیره است. به موجب ماده ۱۰۷ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت، شرکت سهامی به‌وسیله هیأت مدیره‌ای که از بین صاحبان سهام انتخاب شده و کلاً یا بعضاً قابل عزل می‌باشند اداره خواهد شد. عده اعضای هیأت مدیره در شرکت‌های سهامی عمومی نباید از پنج نفر کمتر باشد. همچنین به موجب ماده ۱۱۸ این لایحه، «جز درباره موضوعاتی که به‌موجب مقررات این قانون اخذ تصمیم و اقدام درباره آنها در صلاحیت خاص مجامع عمومی است مدیران‌شرکت دارای کلیه اختیارات لازم برای اداره امور شرکت می‌باشند مشروط بر آن‌که تصمیمات و اقدامات آنها در حدود موضوع شرکت باشد. محدود کردن اختیارات مدیران در اساسنامه یا به موجب تصمیمات مجامع عمومی فقط از لحاظ روابط بین مدیران و صاحبان سهام معتبر بوده و در مقابل‌اشخاص ثالث باطل و کان‌لم‌یکن است.»
ملاحظه می‌شود؛ مطابق با این ماده، اصولاً مدیران شرکت واجد اختیارات کافی برای اداره شرکت هستند.
اما سهامدار تقریباً مسؤولیتی در اداره شرکت ندارد و صرفاً باید مبلغ پرداخت نشده سهام را پرداخت کند و اگر هم پرداخت نکرد، امکان الزام او وجود ندارد. چرا که به موجب ماده ۳۳ لایحه مزبور، «مبلغ پرداخت نشده سهام هر شرکت سهامی باید ظرف مدت مقرر در اساسنامه مطالبه شود. در غیر اینصورت هیأت مدیره شرکت باید مجمع عمومی فوق‌العاده صاحبان سهام را به منظور تقلیل سرمایه شرکت تا میزان مبلغ پرداخت شده سرمایه دعوت کند و تشکیل دهد وگرنه هر ذی‌نفع حق خواهد داشت که برای تقلیل سرمایه ثبت شده شرکت تا میزان مبلغ پرداخت شده بدادگاه رجوع کند.»
این در حالی است که مدیران با مسؤولیت‌های متعددی مواجه هستند و حتی ممکن است در صورت حصول شرایطی با محکومیت کیفری یا جزایی مواجه شوند. برای مثال به موجب ماده ۱۴۳ لایحه مزبور، «در صورتی‌که شرکت ورشکسته شود یا پس از انحلال معلوم شود که دارایی شرکت برای تأدیه دیون آن کافی نیست دادگاه صلاحیت‌دار می‌تواند به‌تقاضای هر ذی‌نفع هر یک از مدیران و یا مدیر عاملی را که ورشکستگی شرکت یا کافی نبودن دارایی شرکت به‌نحوی از انحای معلول تخلفات او بوده است منفرداً یا متضامناً به تأدیه آن قسمت از دیونی که پرداخت آن از دارایی شرکت ممکن نیست محکوم نماید.»
در خصوص بازار سرمایه (بورس) هم این اصول حاکم است. باید گفت؛ مقررات ناظر بر بازار سرمایه به علت ماهیت پیچیده، فنی باید مشمول ضوابط خاص خود باشد چرا که در این بازار اوراق بهادار معامله می‌شود و شرکت‌ها و اشخاص خاصی (مانند کارگزار، سبدگردان و…) درگیر هستند. قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ با نسخ قانون تأسیس بورس اوراق بهادار مصوب سال ۱۳۵۴ مقررات جدیدی در نظام حقوقی ایران پیش‌بینی کرد.
به موجب ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار، هیأت مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/معامله‌گران، بازارگردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آییننامههای ذی‌ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی می‌نماید.
ملاحظه می‌شود که در این ماده رسیدگی هیأت مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/معامله‌گران، بازار گردانان، ناشران و سایر اعضای محدود شده است. در همین خصوص هیأت مدیره سازمان بورس اوراق بهادار دستورالعمل رسیدگی به تخلفات بازار سرمایه را در تاریخ ۳/۷/۱۳۹۸ به تصویب رساند و مقررات قبلی از جمله د ستورالعمل «ر سیدگي به تخلفات اشخاص موضوع ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار ج.ا.ا. و دیگر ا شخاص تحت نظارت» مصوب ۲۰/۰۱/۱۳۸۷ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار را نسخ کرد.
در بند ۶ ماده(۱) این مصوبه اشخاصی مورد رسیدگی مشخص شده‌اند که جزء (چ) آن به سهامداران اشاره کرده است.[۱] یعنی طبق این دستورالعمل رسیدگی به تخلفات سهامداران در صلاحیت مراجع رسیدگی (هیأت مدیره بورس، كمیته رسیدگي به تخلفات، هیأت رسیدگي به تخلفات و هیأت مدیره) قرار گرفته است. از این قسمت دستورالعمل در دیوان عدالت اداری شکایت شده که هیأت عمومی دیوان اخیراً به موضوع رسیدگی نمود و در رأی خود را صادر کرد. در ادامه ضمن ارائه گزارش پرونده، ملاحظات حقوقی خویش را نیز بیان خواهیم داشت.
گزارش پرونده:
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۱۸
تاریخ دادنامه: ۲۰/۲/۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۰۰۱۲۶۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امین همائی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال شق (چ) بند ۶ ماده(۱) دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه مصوب ۳/۷/۱۳۹۸ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با اصلاحات بعدی آن در تاریخ‌های ۱/۵/۱۳۹۹ و ۲۱/۷/۱۳۹۹
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شق (چ) بند ۶ ماده(۱) دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه مصوب ۳/۷/۱۳۹۸ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با اصلاحات بعدی آن در تاریخ‌های ۱/۵/۱۳۹۹ و ۲۱/۷/۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که مصوبه معترض‌عنه مغایر با ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ می‌باشد که مقرر می‌دارد: «هیأت مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/ معامله‌گران، بازار گردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آییننامههای ذی‌ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی می‌نماید.»
اولاً- هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با تصویب این مصوبه، سهامداران شرکت‌ها اعم از سهامدار خرد یا عمده را جزء اشخاص مورد رسیدگی طبق دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه محسوب نموده و بدین‌گونه اجازه صدور رأی انضباطی علیه آن توسط شرکت‌های بورس را مباح اعلام کرده است. ثانیاً- صلاحیت و حدود اختیارات هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار طبق بند ۲ ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ ، محدود به تهیه و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی این قانون می‌باشد. اما طبق ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار، رسیدگی بورس‌ها به تخلفات انضباطی باید طبق آیین‌نامه انضباطی خود بورس‌ها باشد نه دستورالعمل مصوب سازمان بورس. بنابراین مصوبه مورد اعتراض، ابداً نوعی دستورالعمل اجرایی خود قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران نیست و در واقع، جایگزین آیین‌نامه انضباطی موضوع ماده ۳۵ شده که تصویب آن خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده می‌باشد. ثالثاً- طبق ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار، صلاحیت بورس‌ها فقط محدود به تخلفات اعضای خود است و در اساسنامه همه بورس‌ها، دقیقاً کلمه عضو به‌طور مشخص و شفاف تعریف شده بدون آن‌که شامل سهامداران شرکت‌های بورسی باشد همچنان که در اساسنامه‌های بورس‌ها، تعریف عضو کاملاً از سرمایه‌گذاران/ سهامداران جدا شده و در بندهای مختلفی ذکر گردیده، لذا به هیچ وجه نمی‌توان یک سهامدار و سرمایه‌گذار را مشمول تعریف عضو بورس‌ها دانست مانند بند ۴ ماده (۱) اساسنامه شرکت بورس اوراق بهادار تهران:« عضو: شخصی است که تحت این عنوان مطابق قانون و مقررات نزد شرکت، پذیرفته شده و دارای صلاحیت حرفه‌ای، مالی، عمومی و وظایف تعیین شده در قانون و مقررات است» و بند ۵ ماده(۱) «سرمایه‌گذار: شخصی است که مالک اوراق بهادار پذیرفته شده در بورس بوده و یا به همین منظور اقدام کرده است.» رابعاً- حتی طبق ماده ۱۴ قانون موخر توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۸۸ هم صلاحیت صدور آرای انضباطی (دایر بر پرداخت جریمه نقدی)، مجدداً منحصر به اشخاص تحت نظارت یعنی فقط ناشران اوراق بهادار، نهادهای مالی و تشکل‌های خودانتظام و مدیران آنها می‌باشد و هیچگونه توسعه صلاحیتی بر مشمولان ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار وارد نشده است. خامساً- هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با تصویب این مصوبه حتی تلاش کرده که سهامداران را در زمره اشخاص تحت نظارت تلقی نماید در حالی‌که از هیچ یک از مواد قوانین، چنین استنباطی برداشت نمی‌شود. علاوه براین، سازمان بورس با تصویب این مصوبه، حتی موضوعی که خارج از اساسنامه بورس‌ها بوده را هم به آنها تحمیل کرده است یعنی تلقی سهامدار و سرمایه‌گذار به عنوان یک عضو بورس و امکان صدور آرای انضباطی توسط بورس‌ها علیه سهامداران و سرمایه‌گذاران، اگر چنین است پس هر شخصی که در بازار بورس اقدام به خرید سهامی می‌کند باید عضویت در بورس‌ها را نیز داشته باشد چراکه من بعد، عضو بورس‌ها شده است. نظر به این نکات، ابطال شق (چ) بند ۶ ماده(۱) دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه یعنی کلمه «سهامداران» از تاریخ تصویب مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
« دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه
مصوب ۳/۷/۱۳۹۸ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار
این دستورالعمل در اجرای ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، ماده ۱۷ آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور و مواد ۱۳ و ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، به تصویب هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار رسید.
بخش یک- تعاریف و دامنه شمول: ماده۱: کلیه اصطلاحات و واژه‌های تعریف شده در ماده یک قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب آذر ماه ۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی و آییننامههای اجرایی مواد ۱۳ و ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به همان مفاهیم در این دستورالعمل به کار رفته‌اند. سایر اصطلاحات و واژه‌ها به شرح زیر تعریف می‌شوند:
…….
بند۶- شخص مورد رسیدگی: اشخاص مورد رسیدگی طبق این دستورالعمل در حدود صلاحیت‌های قانونی عبارتند از:
……..
چ) سهامداران
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و انتظامی سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره ۸۷۸۶۶/۱۲۲- ۱۹/۵/۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که: «این ماده به هیچ وجه دلالتی بر لزوم تصویب آیین‌نامه انضباطی از سوی خود شرکت‌های بورس (به عنوان نوعی شرکت خصوصی) ندارد بلکه در مقابل، وفق بند دوم ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار، «تهیه و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی این قانون»، بر عهده هیأت مدیره سازمان بورس است. لذا اعمال این اختیار با مجوز قانون می‌باشد. اقتضائات بازار سرمایه: با توجه به وظایف مهم سازمان بورس و اوراق بهادار در انتظام‌بخشی به فعالیت اشخاص در بازار سرمایه و ضرورت برخورد با متخلفین این بازار، نظر به اینکه در غالب اوقات، اشخاص با انتخاب و انتصاب اعضای هیأت‌مدیره برای شرکت‌های تحت نظارت این سازمان (به ویژه در حوزه ناشران) برای خود پوشش ایجاد نموده و مدیران را مأمور اجرای دستورات خود قرار می‌دهند، لذا ضرورت ایجاب می‌نمود تا به منظور برخورد با سهامداران عمده که ظاهراً هیچگونه سمت تعریف شده‌ای در شرکت‌ها نداشته ولیکن در اغلب اوقات در محل شرکت مستقر بودند و فرامین خود را به وسیله مدیران اجراء می‌نمودند، هیأت‌مدیره این سازمان، در مصوبه مورخ ۳/۷/۱۳۹۸ با بهره‌گیری از اختیارات قانونی خود، سهامدار را در زمره اشخاص تحت نظارت برشمرد. از این‌رو، مصوبه یادشده با در نظر گرفتن اقتضائات و ضروریات و به منظور جلوگیری از سوءاستفاده سهامداران عمده از نفوذ و کنترل خود بر مدیران و شرکت‌ها صورت گرفته تا نهایت صیانت از حقوق سهامداران خرد و سرمایه‌گذاران این بازار فراهم گردد.
ضرورت نظارت انضباطی بر سهامداران: اصولاً سهامداران، از یک‌سو توانایی هدایت سیاست‌های مالی و عملیاتی شرکت به منظور کسب منافع از فعالیت‌های آن را دارا هستند و از سوی دیگر، به‌واسطه دسترسی برخط به سامانه معاملات، اقدام به ورود سفارش خرید یا فروش اوراق بهادار می‌کنند و نوع سفارش‌گذاری آنان می‌تواند منجر به دستکاری بازار سرمایه هم بشود. به همین دلیل، نمی‌توان سهامداران را خارج از قلمرو نظارتی انضباطی این سازمان دانست و این سازمان باید بتواند برحسب وظیفه نظارتی خود، در صورت وقوع تخلفاتی همچون موارد آتی، نسبت به مقابله انضباطی با متخلف اقدام نماید: وقوع تخلف در نحوه اداره جلسات مجمع عمومی شرکت، انجام نقل و انتقال سهام شرکت خارج از مکانسیم بازار (به دلیل ممنوعیت مقرر در بند ب ماده ۳۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ که مقرر می‌دارد: «معاملات اوراق بهادار ثبت شده در سازمان فقط در بورس‌ها و بازارهای خارج از بورس دارای مجوز و با رعایت مقررات معاملاتی هر یک از آنها حسب مورد امکان‌پذیر است و معامله اوراق بهادار مذکور بدون رعایت ترتیبات فوق فاقد اعتبار است)، دستکاری بازار سرمایه (به دلیل ممنوعیت مقرر در بند سه ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار). دلیل عضویت سهامدار در بورس‌ها: تلقی سهامدار به عنوان عضو بورس‌ها از این جهت است که سهامداری برای انجام معامله در یک بورس، باید اقدام به اخذ کد معاملاتی کند و سپس در چارچوب مقررات راجع به نحوه انجام معاملات به خرید و فروش اوراق بهادار مبادرت نماید. بنابراین شمولیت ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار بر ایشان، بدیهی می‌نماید. اساسنامه بورس‌ها، همگی مصوب سازمان بورس است زیرا به تصریح بند۷ ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار، «تصویب اساسنامه بورس‌ها، کانون‌ها و نهادهای مالی موضوع این قانون»، در صلاحیت هیأت مدیره سازمان بورس است. بنابراین صرف اینکه در اساسنامه این شرکت‌ها، تعاریف «عضو» از «سهامدار» جدا شده است به این معنا نیست که هیأت مدیره سازمان بورس نتواند مستند به بند دو مـاده ۷ همین قانون، که «تهیه و تدوین دستـورالعمل‌های اجرایی این قانون» را برعهده سازمان بورس گذارده است، سهامداران را از جهت اعمال مقررات انضباطی ماده ۳۵ قانون، به عنوان یک «عضو» تلقی نکند. میزان و نوع مجازات انضباطی قابل اعمال بر سهامداران: عدم ذکر نام «سهامدار» در ماده موخر ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید (مصوب ۱۳۸۸) به خوبی گویای ممنوعیت اعمال جریمه نقدی بر سهامداران است اما این ماده نمی تواند مستمسک ممنوعیت اعمال سایر مجازات‌های انضباطی بر سهامداران (مانند تذکر کتبی) باشد زیرا ماده مزبور فقط در مقام بیان تجویز اعمال جریمه نقدی به عنوان نوعی مجازات انضباطی بر دسته خاصی از اشخاص تحت نظارت است. هر چند بدیهی است که این سازمان باید در نحوه تعیین مجازات انضباطی، دیگر حقوق مدنی سهامداران مانند «عدم سلب حق کلی» از ایشان را رعایت نماید و برای مثال بدیهی است که نمی توان به بهانه اعمال مجازات انضباطی، اقدام به مسدودسازی کد معاملاتی سهامدار نمود. با عنایت به مطالب فوق رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰/۲/۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ : «هیأت مدیره بورس به تخلّفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/معامله‌گران، بازارگردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قـانون یا آییننامههای ذی‌ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خـود رسیدگی می‌نماید…» با وجـود حکم مقرر در این ماده، برمبنای شق «چ» بند ۶ ماده(۱) دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه مصوب ۳/۷/۱۳۹۸ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با اصلاحات بعدی آن در تاریخ‌های ۱/۵/۱۳۹۹ و ۲۱/۷/۱۳۹۹ مقرر شده است که «سهامداران» نیز یکی از مصادیق ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران هستند و توسط هیأت مدیره بورس به تخلّفات انضباطی آنها رسیدگی می‌شود که اطلاق حکم فوق در غیر مواردی که کارگزار/معاملهگر براساس بند ۱۴ ماده(۱) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، اوراق بهادار را به نام و حساب خود معامله می‌کند، خارج از حدود اختیار و مغایر با ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ است و مستند به بند(۱) ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
بررسی و توضیح:
گفتیم استقلال شخصیت حقوقی یعنی نمی‌توان امور مربوط به شرکت را به سهامدار گره زد یا بالعکس. در این پرونده هیأت مدیره سازمان بورس، سهامداران شرکت‌ها (اعم از سهامدار خرد یا عمده) را جزء اشخاص مورد رسیدگی طبق دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه قلمداد نموده صدور رأی انضباطی علیه آن توسط شرکت‌های بورس را امکان‌پذیر دانسته است. به عبارت دیگر اگر شما سهام یک شرکت بورسی را خریداری کنید، ولو به تعداد بسیار اندک و ناچیز، چون به عنوان سهامدار تلقی می‌شوید امکان رسیدگی و صدور رأی انضباطی علیه شما وجود دارد!
به نظر می‌رسد استدلال‌های مندرج در لایحه مدیر امور حقوقی و انتظامی سازمان بورس و اوراق بهادار چندان موجه نباشد.
وظایف هیأت مدیره بورس در ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار[۲] احصاء شده است. در بند ۲ این ماده یکی از این وظایف و اختیارات تهیه و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی این قانون است. اما از این وظیفه و اختیار نباید به‌گونه‌ای باشد که به موجب آن هر تصمیمی به این عنوان که دستورالعمل اجرایی است در آن گنجانده شود.
سازمان بورس در بخشی از لایحه خود بیان داشته: «… نظر به اینکه در غالب اوقات، اشخاص با انتخاب و انتصاب اعضای هیأت‌مدیره برای شرکت‌های تحت نظارت این سازمان (به ویژه در حوزه ناشران) برای خود پوشش ایجاد نموده و مدیران را مأمور اجرای دستورات خود قرار می‌دهند، لذا ضرورت ایجاب می‌نمود تا به منظور برخورد با سهامداران عمده …» در این خصوص باید گفت؛ اولاً، در مصوبه واژه سهامداران به صورت مطلق به‌کار رفته و مقید به سهامداران عمده نگردیده است؛ ثانیاً، حتی اگر اشخاص با انتخاب و انتصاب اعضای هیأت مدیره، آنها را مأمور اجرای دستورات خود می‌کنند بازهم از نظر حقوقی امکان رسیدگی به تخلفات آنان وجود ندارد. مسلم است که انتخاب اعضای هیأت مدیره شرکت توسط سهامداران عمده صورت می‌گیرد اما به هر حال جدایی شخصیت حقوقی سهامدار از شخصیت حقوقی شرکت ایجاب می‌کند که سهامدار در قبال اعمال شرکت مسؤولیتی نداشته باشد. در واقع این مصوبه هیأت مدیره بورس، به نوعی قاعده استقلال شخصیت حقوقی شرکت را زیرپا گذاشته است که برخلاف موازین حقوقی می‌باشد.
سازمان بورس در بخشی از لایحه خویش به ضرورت نظارت انضباطی بر سهامداران تأکید کرده و معتقد بوده سهامدار «به واسطه دسترسی برخط به سامانه معاملات، اقدام به ورود سفارش خرید یا فروش اوراق بهادار می‌کنند و نوع سفارش‌گذاری آنان می‌تواند منجر به دستکاری بازار سرمایه هم بشود. به همین دلیل، نمی‌توان سهامداران را خارج از قلمرو نظارتی انضباطی این سازمان دانست و این سازمان باید بتواند بر حسب وظیفه نظارتی خود، در صورت وقوع تخلفاتی همچون موارد آتی، نسبت به مقابله انضباطی با متخلف اقدام نماید …» اما با توجه به توضیحات بند قبلی مشخص می‌شود که این استدلال چندان قانع‌کننده نباشد. زیرا در این مدعا، قلمرو نظارت انضباطی بر سهامداران مفروض انگاشته شده است در حالی که حتی اگر سهامدار با نوع سفارش‌گذاری خود باعث دستکاری در بازار شود، نمی‌توان بر این امر ایراد گرفت. زیرا اصولاً سهامدار با خرید سهام به دنبال کسب سود است و قصد دادر حداکثر انتفاع را ببرد و نوسان بازار سهام، اقتضای این بازار است. مکانیسم بازار سرمایه باید به‌گونه‌ای طراحی شود تا جلوی مصادیق سوءاستفاده را گرفت.
البته به نظر ما این که عده‌ای سهامدار عمده با سوءاستفاده از موقعیت خود مبادرت به دستکاری در بازار سرمایه نمایند، بدون شک امری است که عقل سلیم به مقابله با آن حکم می‌کند. اما این مصوبه که بدون مبنای قانونی، قلمرو صلاحیت انضباطی هیأت رسیدگی سازمان بورس را گسترش داده، با قواعد رایج حقوقی ناسازگار است و رسیدگی به تخلفات سهامداران عمده، مستلزم این است که قانون به صراحت آن را پیش‌بینی نماید.
استدلال دیگر سازمان بورس این بود که «… تلقی سهامدار به عنوان عضو بورس‌ها از این جهت است که سهامداری برای انجام معامله در یک بورس، باید اقدام به اخذ کد معاملاتی کند و سپس در چارچوب مقررات راجع به نحوه انجام معاملات به خرید و فروش اوراق بهادار مبادرت نماید. بنابراین شمولیت ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار بر ایشان، بدیهی می‌نماید …» اما باید گفت اخذ کد معاملاتی و انجام معامله در چارچوب مقررات قانونی باعث این نمی‌شود که در شخصیت سهامدار تغییری صورت بگیرد یا او را مانند عضو محسوب کنیم. زیرا اخذ کد معاملاتی یا لزوم رعایت تشریفات در انجام معاملات بورسی نوعی الزام ناشی از مقررات است. به یاد داشته باشیم عضو بورس با عضو سهامدار متفاوت است و بر هر یک آثار و احکام جداگانه‌ای حکمفرماست. اما این که به صرف الزام به اخذ کد معاملاتی سهامدار او را عضو تلقی کنیم، قابل قبول نیست.
سازمان بورس در ادامه لایحه خود برای عضو تلقی کردن سهامداران متوسل به توجیهاتی شده که و معتقد است «تلقی سهامدار به عنوان عضو بورس‌ها از این جهت است که سهامداری برای انجام معامله در یک بورس، باید اقدام به اخذ کد معاملاتی کند و سپس در چارچوب مقررات راجع به نحوه انجام معاملات به خرید و فروش اوراق بهادار مبادرت نماید. بنابراین شمولیت ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار بر ایشان، بدیهی می‌نماید.» اما به نظر می‌رسد این موضوع چندان هم بدیهی نباشد. به موجب ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار، هیأت مدیره بورس مکلف شده به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار / معامله‌گران، بازار گردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آییننامههای ذی‌ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی نماید.[۳] بدیهی است که موضوع رسیدگی تخلفات انضباطی است نه هر تخلفی[۴] و هر شخصی نمی‌تواند تحت تدابیر انضباطی قرار داشته باشد. مثلاً ارباب‌رجوع ادارات دولتی را نمی‌تواند به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کشاند زیرا اساساً هیچ مقررات انضباطی نسبت به او وجود ندارد که مکلف به اجرای آن باشد.
در این خصوص باید گفت؛ عضو با سهامدار بار معنایی متفاوتی دارند. سهامدار را نباید در ردیف کارگزار، معاملهگر، بازار گردان و ناشر قلمداد کرد. زیرا اشخاص اخیر به علت تخصص و اطلاعاتی که دارند باید تحت نظارت‌های خاصی قرار داشته باشند و برای تصدی در شغل خود هم باید صلاحیت‌های لازم را داشته باشند. این موضوع در ماده ۱۳ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی[۵] مورد تأکید قرار گرفته است.
اما سهامدار را نباید در ردیف این اشخاص قلمداد نمود. زیرا هر شخصی می‌تواند با خرید تعدادی سهام، به عنوان سهامدار محسوب شود. سهامدار اطلاعات و تخصصی در زمینه بازار سهام ندارد و نقش چندانی هم نمی‌تواند داشته باشد. او یک فرد عادی است که نباید بر او مقررات انضباطی اشخاص حرفه‌ای را بار کرد.
اما استدلال دیگر سازمان بورس این است که چون نام «سهامدار» در ماده موخر ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید ذکر نشده بنابراین نمی تواند مستمسک ممنوعیت اعمال سایر مجازات‌های انضباطی بر سهامداران (مانند تذکر کتبی) باشد و در ادامه نیز معتقد بوده «هر چند بدیهی است که این سازمان باید در نحوه تعیین مجازات انضباطی، دیگر حقوق مدنی سهامداران مانند «عدم سلب حق کلی» از ایشان را رعایت نماید و برای مثال بدیهی است که نمی توان به بهانه اعمال مجازات انضباطی، اقدام به مسدودسازی کد معاملاتی سهامدار نمود. با عنایت به مطالب فوق رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. » اما این استدلال دارای تعارض است. اگر امکان اعمال مجازات انضباطی بر سهامدار وجود داشته باشد پس چگونه نمی‌تواند تدابیر انضباطی را اعمال کند. به علاوه بدیهی است که اشخاص مندرج در ماده ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی[۶] حصری است و در قوانینی که مقررات انضباطی پیش‌بینی می‌کنند، هرگونه توسعه قلمرو قانون بر خلاف اصول حقوقی است. مشخص نیست که چرا سهامدار عادی باید در عداد ناشران اوراق بهادار، نهادهای مالی و تشکل‌های خود انتظام و مدیران آنها محسوب شود.
علی‌ایحال با توجه به توضیحات فوق، به نظر ما رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به درستی و مطابق با مقررات کنونی و منطبق با موازین و اصول حقوقی صادر گردیده است. هرچند نحوه استدلال دیوان می‌توانست کامل‌تر باشد و در کنار استناد به ممنوعیت اطلاق بند ۱۴ ماده(۱) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، مبانی حقوقی ممنوعیت رسیدگی به تخلفات انضباطی سهامدار را تبیین می‌نمود.
[۱] بند ۶ ماده(۱) این دستورالعمل در مقام احصاء اشخاص مشمول بوده است. به موجب این بند:
شخص مورد رسیدگي: اشخاص مورد رسیدگي طبق این دستورالعمل در حدود صلاحیت قانوني عبارتند از :
الف) ناشران اوراق بهادار، نهادهاي مالي، عرضه‌كنندگان در بورس‌هاي کالایی و ارزشیابان؛
ب) مدیران شامل مدیرعامل، اعضاي حقیقی و حقوقی هیأت مدیره، هیأت عامل، دبیر كل و نیز نماینده شخص حقوقی عضو هیأت
مدیره یا هیأت عامل اشخاص موضوع جزء الف این بند؛
پ) اركان صندوق‌هاي سرمایه‌گذاري و مدیران آنها؛
ت) اركان انتشار اوراق بهادار؛
ث) دارندگان گواهینامه‌هاي تعرفه‌اي و گواهینامه‌هاي كاربردي بازار سرمایه؛
ج) مدیران اشخاص موضوع بند ۵ ماده ۶ قانون اجراي سیاست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي؛
ح) سایر اشخاصي كه به هر نحوي تحت نظارت سازمان قرار گرفته یا از سازمان یا تشكل‌هاي خود انتظام، مجوز فعالیت یا گواهینامه اخذ كرده باشند.
[۲] ماده ۷ – وظایف و اختیارات هیأت مدیره سازمان به شرح زیر است:
۱ – تهیه آییننامههای لازم برای اجرای این قانون و پیشنهاد آن به شورا.
۲ – تهیه و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی این قانون.
۳ – نظارت بر حسن اجرای این قانون و مقررات مربوط.
۴ – ثبت و صدور مجوز عرضه عمومی اوراق بهادار و نظارت بر آن.
۵ – درخواست صدور، تعلیق و لغو مجوز تأسیس بورس‌ها و سایر نهادهایی که تصویب آنها بر عهده شورا است.
۶ – صدور، تعلیق و لغو مجوز تأسیس کانون‌ها و نهادهای مالی موضوع این قانون که در حوزه عمل مستقیم شورا نیست.
۷ – تصویب اساسنامه بورس‌ها، کانون‌ها و نهادهای مالی موضوع این قانون.
۸ – اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار.
۹ – اعلام آن دسته از تخلفات در بازار اوراق بهادار که اعلام آنها طبق این قانون بر عهده سازمان است به مراجع ذی‌صلاح و پیگیری آنها.
۱۰ – ارائه صورت‌های مالی و گزارش‌های ادواری در مورد عملکرد سازمان و همچنین وضعیت بازار اوراق بهادار به شورا.
۱۱ – اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه‌گذاران در بازار اوراق بهادار.
۱۲ – ایجاد هماهنگی‌های لازم در بازار اوراق بهادار و همکاری با سایر نهادهای سیاست‌گذاری و نظارتی.
۱۳ – پیشنهاد به‌کارگیری ابزارهای مالی جدید در بازار اوراق بهادار به شورا.
۱۴ – نظارت بر سرمایه‌گذاری اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی در بورس.
۱۵ – تهیه بودجه و پیشنهاد انواع درآمدها و نرخ‌های خدمات سازمان جهت تصویب توسط شورا.
۱۶ – تصویب سقف نرخ‌های خدمات و کارمزدهای بورس و سایر نهادهای مالی موضوع این قانون.
۱۷ – صدور تأییدنامه سازمان قبل از ثبت شرکت‌های سهامی عام نزد مرجع ثبت شرکت‌ها و نظارت سازمان بر آن شرکت‌ها.
۱۸ – بررسی و نظارت بر افشای اطلاعات با اهمیت توسط شرکت‌های ثبت شده نزد سازمان.
۱۹ – همکاری نزدیک و هماهنگی با مراجع حسابداری به ویژه هیأت تدوین استانداردهای حسابرسی.
۲۰ – انجام تحقیقات کلان و بلند مدت برای تدوین سیاست‌های آتی بازار اوراق بهادار.
۲۱ – همکاری و مشارکت با مراجع بین‌المللی و پیوستن به سازمان‌های مرتبط منطقه‌ای و جهانی.
۲۲ – انجام سایر اموری که از طرف شورا به سازمان محول شده باشد.
[۳] ماده ۳۵- هیأت مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار / معامله‌گران، بازار گردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آییننامههای ذی‌ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی می‌نماید. رأی بورس به مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در سازمان می‌باشد. رأی سازمان قطعی و لازم‌الاجراء می‌باشد.
[۴] اختلافات تخصصی بین اعضای بورس باید در هیأت داوری مورد رسیدگی قرار گیرد. به موجب ماده ۳۶ قانون بازار اوراق بهادار، اختلافات بین کارگزاران، بازار گردانان، کارگزار / معامله‌گران، مشاوران سرمایه‌گذاری، ناشران، سرمایه‌گذاران و سایر اشخاص ذی‌ربط ناشی از فعالیت حرفه‌ای آنها، در صورت عدم سازش در کانون‌ها توسط هیأت داوری رسیدگی می‌شود.
[۵] ماده ۱۳ـ مدیران نهادهای مالی، ناشران اوراق بهادار و تشکل‌های خود انتظام شامل اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل باید فاقد محکومیت قطعی کیفری مؤثر بوده و از صلاحیت حرفه ای لازم برخوردار باشند. در صورت فقدان یا سلب صلاحیت حرفه ای نامبردگان، مرجع انتخاب کننده موظف است از انتخاب آنان به سمت‌های یاد شده خودداری نموده و یا مدیران انتخاب شده را از آن سمت برکنار نماید. شرایط و معیارهای صلاحیت حرفه‌ای مدیران مذکور صرفاً از حیث تحصیلات و سوابق تجربی مرتبط و همچنین نحوه سلب صلاحیت آنها توسط سازمان، به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد شورای‌عالی بورس و اوراق بهادار به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
[۶] ناشران اوراق بهادار، نهادهای مالی و تشکل‌های خود انتظام و نیز اشخاصی که به عنوان مدیران آنها انتخاب می‌شوند، در صورت نقض قوانین و مقررات مربوط به فعالیت هر یک از آنها متخلف محسوب شده و سازمان علاوه بر اقدامات انضباطی مندرج در مواد (۷) و (۳۵) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران می‌تواند نسبت به اخذ جریمه نقدی از متخلفین از ده میلیون (۱۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال تا یک میلیارد (۱٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال اقدام و به حساب خزانه واریز نماید. آیین نامه مربوط به تعیین میزان جرایم نقدی متناسب با عمل ارتکابی به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های اموراقتصادی و دارایی و دادگستری تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. تبصره ۱ـ مبالغ جزای نقدی هر سه سال یک بار متناسب با رشد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به طور رسمی اعلام می‌شود با پیشنهاد شورای‌عالی بورس و اوراق بهادار و تصویب هیأت وزیران تعدیل می‌شود. تبصره ۲ـ آرای صادره درخصوص جریمه‌ها لازم الاجرا بوده و از طریق دوایر اجرای ثبت و اجرای احکام دادگاه‌ها قابل وصول است. تبصره ۳ـ قوه قضاییه می‌تواند گزارش سازمان درخصوص وقوع جرایمی که آن سازمان به عنوان شاکی و در اجرای ماده (۵۲) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران نسبت به طرح شکایت در مراجع ذی صلاح قضایی اقدام می‌نماید را در حکم گزارش ضابطان دادگستری تلقی نماید. کارکنان سازمان در اجرای دستورات قضایی مربوط به جرائم مذکور کلیه اختیارات و مسؤولیت‌هایی را که برایش ضابطان دادگستری در قانون آیین دادرسی کیفری تصریح یا بیان شده است دارا می‌باشند. کارکنان مرتبط با معرفی رئیس سازمان و حکم دادستان تعیین می‌شوند.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.